I GSK 93/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1500/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. T. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie informacji o rozpatrzeniu prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania pomocy finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1500/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.T. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie informacji o rozpatrzeniu prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania pomocy finansowej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. między skarżącym a Agencją została zawarta umowa cywilnoprawna o przyznaniu pomocy w zakresie operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Koszty kwalifikowane zgodnie z podpisaną umową o przyznanie pomocy wynosiły 481 558,00 zł, a kwota dofinansowania wynosiła 240 779,00 zł. W dniu [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o płatność oraz dokumenty dotyczące realizowanej operacji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Agencji poinformowała, że kwota dofinansowania operacji, po weryfikacji kosztów kwalifikowanych wynosi 0 złotych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy pismem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] ARiMR poinformowała skarżącego, że operacja realizowana na podstawie umowy z [...] czerwca 2016 r. nie będzie finansowana i odmówiła wypłaty pomocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący realizował operację z naruszeniem przepisów umowy o przyznaniu pomocy oraz z naruszeniem zasad konkurencyjności stanowiących załącznik nr 3 do umowy o przyznaniu pomocy. Wobec powyższego skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. ARiMR podtrzymała stanowisko wyrażone w informacji z [...] maja 2019 r. wskazując, że odmowa wypłaty dofinansowania była prawidłowa z uwagi na naruszenie przez skarżącego przepisów umowy o dofinansowanie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na wskazane wyżej pismo Agencji stwierdzając, że źródłem sprawy między stronami jest umowa stron zawarta w dniu [...] czerwca 2016 r. przyznająca skarżącemu pomoc finansową w wysokości 240 779,00 zł w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW 2014-2020. Z momentem zawarcia umowy przyznania pomocy, pomiędzy stronami powstał stosunek o charakterze cywilnoprawnym. Podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami umowy (§ 19), w przypadku braku porozumienia pomiędzy Agencją a beneficjentem wszystkie spory rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Natomiast zaskarżone pismo z [...] czerwca 2019 r. stanowi "informację z etapu rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy" dotyczącej odmowy wypłaty pomocy, o której mowa w ww. umowie. Nie stanowi ono podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Innymi słowy, nie stanowi autorytatywnej wypowiedzi władzy administracyjnej lecz dotyczy skutków niewykonania przez skarżącego zobowiązań przewidzianych umową zawartą w dniu [...] czerwca 2016 r. ARiMR odmawiając wypłaty pomocy w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w umowie działała jako strona stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej. Oczywistym zatem jest, że ewentualne roszczenia beneficjenta o wypłatę pomocy podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 779/11). Zdaniem Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarga została wniesiona na akt administracyjny niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący P. T., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, że wniesienie skargi do WSA w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne i winna ona zostać odrzucona, gdy tymczasem rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania na cel określony w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu jest określoną jednoznacznie expressis verbis w art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu inną niż określona w art. 3 § 2 pkt 1 -3 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą stosownie do tegoż art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 reguluje między innymi warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, a postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 34 ust. 1 ustawy, można podzielić na dwa etapy. W pierwszym etapie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (art. 35 ust. 1 ustawy). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznanoby pomoc finansową (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II GSK 4226/16). W przypadku o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiego etapu (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2149/14). Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zawarł w dniu [...] czerwca 2016 r. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie prawa pomocy dla operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Z postanowień tej umowy wynika, że beneficjent zrealizuje w jednym etapie (§ 3 pkt 6 umowy), a Agencja zobowiązuje się do wypłacenia pomocy w wysokości 240 779,00 zł jednorazowo (§ 4 pkt 1 i 2 umowy). Rozpatrując wniosek o płatność Agencja sprawdza zgodność realizacji operacji lub jej etapu, a procedura sprawdzenia określona jest szczegółowo w § 9 umowy. Stosownie zaś do § 10 pkt 4 umowy, w przypadku gdy beneficjent nie spełnił któregokolwiek z warunków określonych w ust. 1 § 10 oraz nie zaistniały okoliczności, o których mowa w ust. 3 § 10 umowy, lub zostały naruszone warunki przyznania pomocy, Agencja odmawia wypłaty pomocy. Zgodnie zaś z § 19 umowy, wszystkie spory między Agencją a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Z powyższego wynika, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny. Zasadnie więc Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji "informacja z etapu rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie jest aktem administracyjnym. Jest to bowiem czynność organu o charakterze informacyjnym, której podstawa prawna wynika z umowy z dnia [...] czerwca 2016 r. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.