II OSK 416/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1586/19 o odrzuceniu skargi A. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1586/19 odrzucił skargę A. R. (dalej powoływanego jako skarżący) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegającą na nierozpatrzeniu wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Sąd nawiązał do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej określanej K.p.a.) i stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu (30 września 2028 r.) nie wyczerpał trybu przewidzianego w tym przepisie. W tym kontekście wskazał, że jego pełnomocnik w dniach 23 lipca 2019 r. i 30 sierpnia 2019 r. wniósł do organu "prośbę o przyśpieszenie wydania decyzji". W ocenie Sądu pisma te nie stanowiły ponaglenia, o którym mowa w powołanym przepisie, wskazano w nich bowiem, że "niewydanie decyzji oraz brak podania przyczyny zwłoki stanowi podstawę do wniesienia ponaglenia, a w konsekwencji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu". Pisma te stanowią jedynie informację o zamiarze wniesienia ponaglenia w przypadku niewydania decyzji przez organ i dlatego odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, wobec czego nie był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. W ocenie pełnomocnika powyższe doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenia skargi, podczas gdy skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu w dniu 12 września 2019 r., czym wyczerpał środek zaskarżenia przysługujący mu w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie pełnomocnik domagał się uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę instancyjną wyznaczoną granicami skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od uwagi, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, o czym stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a. Wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie (§ 2 powołanego przepisu). Warunek wyczerpania środka w postaci ponaglenia dotyczy również postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 K.p.a.). Z powyższego wynika zatem, że uprzednie wystosowanie do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu. Odrzucając skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący nie spełnił wspomnianego obowiązku, gdyż przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środka w postaci ponaglenia. Tymczasem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, znajdują się dwa pisma sporządzone przez pełnomocnika skarżącego skierowane do Wojewody Mazowieckiego, odpowiednio z dnia 22 lipca 2019 r. i 27 sierpnia 2019 r., stanowiące prośby o przyspieszenie załatwienia sprawy. W pismach tych pełnomocnik wskazuje na przedłużające się postępowanie w następstwie złożonego w dniu 11 marca 2019 r. wniosku, informuje o możliwości wniesienia ponaglenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, w razie niewydania decyzji oraz braku podania przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez organ. W tym kontekście, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejne pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 6 września 2019 r., wniesione do Wojewody Mazowieckiego i nazwane "skargą", organ winien był już uznać za ponaglenie i przekazać zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organu wyższego stopnia. Pismo to spełnia wymogi formalne pozwalające na potraktowanie go jako ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Przede wszystkim pismo zawiera uzasadnienie, w którym jego autor wyraził zdecydowane niezadowolenie ze sposobu postępowania organu, wskazano w nim na kompletność materiału dowodowego, upływ terminu do załatwienia sprawy, powołano się na bezskuteczność dotychczasowych pisemnych próśb o przyśpieszenie procedowania i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego domaga się natychmiastowego rozpoznania wniosku oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób, które dopuściły się, zdaniem pełnomocnika, rażącego naruszenia przepisów, a także podjęcia środków zapobiegających przewlekłemu prowadzeniu postępowań przez organ w przyszłości. Tym samym pismo to zawiera wyraźne żądanie weryfikacji sposobu prowadzenia przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania. Świadczy o tym również wniosek pełnomocnika o podjęcie czynności sprawdzających, zmierzających do usunięcia opisanych przez niego naruszeń. Wprawdzie pełnomocnik w piśmie tym nie wskazał, że wnosi je do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, a także wskazał inną podstawę prawną (art. 227 K.p.a.), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy fakt ten nie powinien mieć żadnego wpływu na odmienną, niż przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikację tego pisma procesowego. O charakterze pisma decyduje bowiem nie jego nazwa, ale jego treść, przy czym niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w jego treści (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OZ 791/10, LEX nr 742051). Tym samym niepotraktowanie przez Wojewodę Mazowieckiego pisma z dnia 6 września 2019 r. jako ponaglenia, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, uznać należy za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 K.p.a. instytucji. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uznać należało za uzasadniony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 2). W rozpoznawanej sprawie nie było także podstaw do przeprowadzenia rozprawy, bowiem stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.