II OSK 2049/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/19 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz Z. Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/19 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB), nakazującej rozbiórkę dobudowy o wymiarach 5 x 12 m do budynku nr [...], samowolnie wybudowanej w 1993 r. przy ul. O. w B. na działce nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nakazał stronie wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wskazanej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Z. Z., wnosząc o jej uchylenie. Zakwestionował możliwość legalizacji samowoli budowlanej poprzez wykonanie robót wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut, że ŚWINB pominął kwestie usytuowania nielegalnej zabudowy w stosunku do przebiegu granicy między działką nr [...], a działką nr [...]. Część nielegalnej zabudowy usytuowana od strony działki nr [...], której właścicielem jest skarżący, znajduje się w odległości od około 90 cm z jednej strony do prawie w granicy działki z drugiej strony (protokół z oględzin z dnia [...] listopada 2016 r. sporządzony przez PINB). Kwestia ta może być, w opinii Sądu, okolicznością istotną dla ustalenia technicznej możliwości wykonania robót zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący wskazywał, że dobudowa została wykonana bez planu. Stwierdzony przez PINB zły stan techniczny nielegalnej zabudowy oraz brak jakiejkolwiek dokumentacji z nią związanej, w ocenie skarżącego, powoduje ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej. Zdaniem Sądu, niewyjaśnienie tych okoliczności przez ŚWINB oznacza naruszenie art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Powyższe uchybienie powoduje negatywną ocenę decyzji organu odwoławczego, która została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 i 8 k.p.a. Sąd wskazał, iż postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Chociaż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" ani nie wskazał kryteriów takiej oceny, to zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie rozumie się ją jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom. Powyższe uchybienia przepisom postępowania czynią przedwczesną kwestię ustosunkowania się do zarzutów skargi w kwestii spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W ocenie Sądu, będzie to możliwe, gdy organ jasno i precyzyjnie sformułuje treść rozstrzygnięcia w taki sposób, który nie będzie wymagał domysłów, a także wyjaśni jej treść na tle poczynionych w sprawie ustaleń w treści uzasadnienia decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ŚWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz w wyniku jej rozpoznania uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi i nieuchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji z uwagi na okoliczność, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie przez PINB w dniu [...] marca 2019 r. oraz ŚWINB w dniu [...] lipca 2019 r. zostały wydane w oparciu o decyzję ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r., która została uchylona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19; gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, Sąd I instancji wydałby orzeczenie odmiennej treści. tj. wyrok uchylający zaskarżoną przez skarżącego decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB - jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, w tym faktu jego wydania, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnienie bowiem faktu wydania i treści powoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkowałoby prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści w niniejszym postępowaniu; gdyby bowiem Sąd I instancji uwzględnił powoływany wyrok NSA, skutkowałoby to przyjęciem, iż decyzja, na mocy której zapadły zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje PINB i ŚWINB, została uchylona, co doprowadziłoby w konsekwencji do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę Z. Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte jako prawna konsekwencja decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r., która została uchylona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19. Wskazać bowiem należy, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. PINB nałożył obowiązek rozbiórki samowolnej dobudowy z 1993 r. na obecnego właściciela działki, na której ta samowola budowlana została zrealizowana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ŚWINB uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gl 94/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2019 r. oraz decyzję ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r. W konsekwencji, "odżyła" decyzja PINB z dnia [...] listopada 2018 r., a decyzje ŚWINB z dnia [...] lipca 2019 r. i PINB z dnia [...] marca 2019 r. utraciły racje bytu. Ich byt bowiem wynikał z faktu uchylenia przez decyzję ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2018 r. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W myśl zaś art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. chodzi o decyzje związane, czyli takie, które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie czyni drugą zbędną czy wręcz wadliwą. Chodzi o ścisły istotny związek przyczynowy, jakkolwiek obecnie pojmowany szeroko (wyrok NSA z 10.11.2017 r., I OSK 2393/15, LEX nr 2444426). W rozpatrywanej sprawie ma miejsce taka sytuacja, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja PINB z dnia [...] marca 2019 r. były efektem decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r., uchylonej wyrokiem NSA z dnia 16 października 2019 r. Powyższego faktu Sąd I instancji nie uwzględnił. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ma zatem usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie uwzględnił wiążącego go – stosownie do tych przepisów – wyroku NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję PINB z dnia [...] marca 2019 r. – z uwagi na to, że podjęto je w oparciu o uchyloną wyrokiem NSA decyzję ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r. Z uwagi na fakt, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wskutek okoliczności niedostrzeżonych przez Sąd I instancji, za które skarżący w I instancji nie odpowiada, uznać trzeba, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Biorąc zaś pod uwagę, że skarga Z. Z. – pomimo uchylenia uwzględniającego ją wyroku Sądu I instancji – została w istocie uwzględniona przez NSA – zasądzono na rzecz skarżącego w I instancji zwrot kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 207 § 2 i art. 200 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.