I OSK 2393/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1094/14 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1094/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych. W jego uzasadnieniu podał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., która co do zasady utrzymała w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. o mianowaniu D. K. na stanowisko eksperta [...] Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji w 9 grupie zaszeregowania, z uposażeniem zasadniczym 3.120 zł oraz dodatkiem służbowym w kwocie 718,90 zł, modyfikując tylko datę mianowania przez określenie jej na dzień [...] września 2011 r. Obecnie kontrolowane decyzje zapadły na skutek wznowienia postępowania (postanowieniem z dnia [...] października 2013 r.) na wniosek D. K. z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie określenia wysokości dodatku służbowego. Jako podstawę prawną żądania wskazano w nim art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zaś jako podstawę faktyczną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 952/11 uchylający rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 11 lutego 2011 r. oraz utrzymany nim rozkaz organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie dodatku służbowego. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, wedle którego obniżenia dodatku służbowego nie może uzasadniać choroba funkcjonariusza występująca po okresie, za jaki dodatek był przyznany. W jego ocenie długotrwała absencja chorobowa skarżącej nie mogła być kwalifikowana w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wszak w okresie choroby policjant korzysta z ochrony przysługujących mu świadczeń pieniężnych, w tym dodatku służbowego. W konsekwencji – niewykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącą z powodu choroby nie mogło stanowić podstawy do obniżenia jej dodatku służbowego w oparciu o § 8 ust. 5 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Następnie wnioskodawczyni powoływała się na dalsze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące tej materii, o sygnaturach: II SA/Wa 1486/10, I OSK 1845/10, I OSK 1635/12. W konsekwencji czego dowodziła nieuzasadnionego zaniżenia przedmiotowego dodatku decyzjami objętymi żądaniem wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Główny Policji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1829/12, decyzje te uchylono, gdyż zapadły one z naruszeniem przepisów o właściwości. Odmawiając uchylenia decyzji z [...] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych zważył, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., który stanowi że postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W szczególności treść wyroku z 9 listopada 2011 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 952/11 nie przekonuje do poglądu o związku pomiędzy nim a decyzją dotychczasową. Uchylono nim rozkazy w przedmiocie dodatku służbowego strony za okres sprzed tej decyzji, dotyczące innego stanowiska, zaś zaprezentowany przez Sąd Wojewódzki w tej sprawie pogląd prawny nie stanowi podstawy wznowienia przedmiotowego postępowania. Brak jest ścisłego związku pomiędzy tymi wszystkimi aktami, takiego który uzasadniałby wzruszenie decyzji dotychczasowej z powodu usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. Związek taki istnieje wówczas, gdy jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie drugiej nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej. W ocenie organu istotne jest też to, że decyzja dotychczasowa była poddana kontroli legalności w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2627/11, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 5 marca 2012 r. oddalił skargę, zaś skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1635/12). Sądy obu instancji nie stwierdziły niezgodności z prawem tej decyzji, mimo iż w skardze skarżąca podnosiła zaniżenie dodatku. Sądy znały treść wszystkich rozstrzygnięć powołanych przez stronę. Poza tym organ podał, iż dodatek służbowy jest przyznawany za faktyczne wykonywanie obowiązków, a nie z tytułu mianowania na określone stanowisko. Charakter dodatku sprawia, że policjant nie może go skutecznie kwestionować, o ile jego wysokość jest zgodna z przepisami. Wreszcie podkreślił, iż D. K. z dniem [...] marca 2012 r. została zwolniona ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej ustawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. zarzuciła błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., powołując się na stan ukształtowany wyrokami zapadłymi w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 1486/10, I OSK 1845/10, II SA/Wa 952/11. W jej ocenie sprzeciwiał się on przyznaniu jej dodatku służbowego w wysokości 718,90 zł, bowiem wynikał on z decyzji z dnia [...] grudnia 2009r., którą uchylono w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 952/11. Zatem dowodziła jego bezprawnego zaniżenia. Postulowała więc uchylenie zapadłych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał przede wszystkim na istotę postępowania wznowieniowego oraz przybliżył przesłankę, na którą strona się powołała we wniosku. Analizując bezsporny w zasadzie stan fatyczny sprawy doszedł do przekonania, że w jej okolicznościach brak jest podstaw do twierdzenia, aby istniał związek pomiędzy decyzjami dotychczasowymi a wyrokami, czy decyzjami nimi uchylonymi, wskazanymi przez stronę, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Taki związek konieczny musiałby wynikać z zależności, w jakiej jedna decyzja jest podstawą drugiej, której wydanie bez pierwszej jest niemożliwe. Zważył Sąd meriti, iż uchylone rozkazy z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] października 2010 r. dotyczyły obniżenia dodatku na innym stanowisku. Natomiast decyzje dotychczasowe miały inną podstawę faktyczną (inne stanowisko służbowe), a uwzględniały przesłanki z § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Przepis ten nie uzależnia wysokości dodatku na danym stanowisku od wysokości dodatku na poprzednio zajmowanym stanowisku. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego nie bez znaczenia jest też ocena legalności decyzji dotychczasowych dokonana przez sądy administracyjne obu instancji, co słusznie podkreślił organ. Sądy zbadały wysokość dodatku i nie znalazły powodu dla jej zakwestionowania. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20102 r., poz.270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. W skardze kasacyjnej D. K. zaskarżyła go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 P.p.s.a. (i niezastowanie art. 145 § 1 – bez wskazania jednostki redakcyjnej – P.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy pomiędzy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. - utrzymanym w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2011 r. a uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 952/11, rozkazami z dnia [...] lutego 2011 r. Komendanta Stołecznego Policji i z dnia [...] października 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji W. [...], istniał związek faktyczny i konieczny, co miało wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono prezentowane dotąd argumenty, dowodząc istnienia przywołanej wcześniej podstawy wznowieniowej, którą autor upatrywał w związku decyzji dotychczasowych z decyzjami uchylonymi przez sądy administracyjne. W konsekwencji błędu organu skarżąca kasacyjnie otrzymała dodatek w wysokości 718,90 zł, podczas gdy do [...] lutego 2010 r. przysługiwał jej on w kwocie 910 zł. Późniejsze obniżenia zostały zakwestionowane przez sądy administracyjne, czego obecnie niepodobna pominąć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania. Jest ona nieuzasadniona. Przede wszystkim należy dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu podniesionych uchybień na wynik sprawy, bo mimo wyrażenia takiego poglądu, jego wywód w tej materii jest nieprzekonujący. Nie przedstawił bowiem toku rozumowania, jakie mogłoby skutkować taką konkluzją, a więc argumentacji, wedle której gdyby tych uchybień nie popełniono, treść wyroku byłaby inna. Ponadto zarówno art. 145 § 1, jak i art. 151 P.p.s.a., to przepisy wynikowe, których naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdy dojdzie do uchybienia (jego braku) konkretnemu przepisowi prawa materialnego lub procesowego. Uchybienie takim przepisom może mieć miejsce wówczas, gdy Sąd meriti wadliwie oceni zgodność z prawem kontrolowanego aktu, nie dostrzegając bądź jego legalności bądź nielegalności. Wszak nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż muszą zostać powiązane z konkretnym przepisem, jaki został naruszony przez sąd meriti. W skardze kasacyjnej powiązano je z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zatem należałoby wykazać, iż Sąd I instancji go naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeto, że w razie prawidłowej oceny treść wyroku byłaby inna, czyli że w przypadku niepopełnienia uchybień przez organ osnowa decyzji miałaby inne brzmienie. W tej sprawie należałoby wykazać błędną wykładnię normy zawartej w tym ostatnim przepisie. Tymczasem kasacja zarzuca błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Dalej trzeba podkreślić, że powołując się na naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. nie wskazała jakich jednostek redakcyjnych on dotyczy, podczas gdy przepis ten składa się z trzech punktów, z których jeden jeszcze z trzech liter. Zastrzeżenia też budzi wniosek kasacji, bo zmiana zaskarżonego wyroku - znana tylko art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż uwzględnienie skargi kasacyjnej może przybrać wyraz uchylenia wyroku i towarzyszących mu stosownych rozstrzygnięć (p. art. 185 § 1, art. 188, art. 189 P.p.s.a.) – nie może prowadzić do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest nietrafny, albowiem do błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie doszło. Jego treść przedstawiono powyżej, więc nie ma potrzeby jej ponownie przytaczać. W sprawie nie ma miejsca sytuacja podpadająca pod hipotezę zawartej w nim normy. Mianowicie decyzje dotychczasowe nie zapadły na skutek ("w oparciu o") wydania innej decyzji ani orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone. W przepisie tym chodzi o decyzje związane, czyli takie, które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie czyni drugą zbędną czy wręcz wadliwą. Chodzi o ścisły istotny związek przyczynowy, jakkolwiek rzeczywiście obecnie szeroko się go pojmuje. Przede wszystkim jednak o sytuacje, które powstały po zapadnięciu decyzji dotychczasowej, podczas gdy - pomijając orzeczenia kontrolujące ich legalność - które oczywiście musiały być późniejsze, tylko wyrok w sprawie o sygn. II SA/Wa 952/11 odpowiada temu kryterium. Co więcej, jak słusznie zauważono, decyzje dotychczasowe były przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez sądy administracyjne obu instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1635/12, a jeszcze bardziej z uzasadnienia wyroku z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2627/11, od którego skargę kasacyjną oddalono pierwszym z nich, zagadnienie dodatku służbowego było przedmiotem badania w tej sprawie. Oznacza to, że oceniono wszelkie okoliczności mające wpływ na zgodność z prawem tych rozstrzygnięć. Po obu orzeczeniach nie doszło do zmian okoliczności faktycznych, ani regulacji prawnej, które mogłyby tę ocenę podważyć albo dopuszczać modyfikację zajętego w prawomocnych wyrokach stanowiska. Trzeba bowiem zwrócić uwagę stronie skarżącej kasacyjnie, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym badaniu podlega wyłącznie podana przez wnioskodawcę przesłanka mieszcząca się wśród podstaw z art. 145 § 1 czy art. 145a §, czy 145b § 1 K.p.a., jeśli postępowanie to jest wszczęte na wniosek. Postępowanie to nie jest jeszcze jednym postępowaniem instancyjnym, w toku którego bada się sprawę merytorycznie po raz kolejny. Nie może zatem odnieść skutku cel żądania, jakim jest przyznanie wyższego dodatku służbowego. Dostrzegając pewien dysonans w tym zakresie spowodowany ostatecznym przyznaniem dodatku w niższej wysokości niż pierwotnie, mimo wzruszenia decyzji zapadłych w tej materii, niepodobna z tego powodu dopuścić do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, przy braku ku temu stosownej podstawy. Wyroki uchylające poprzednie decyzje, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 - uchylający wyrok z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 684/10, jak też wzruszający decyzje z [...] lutego 2010 r. i [...] grudnia 2009 r., wyrok z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 952/11, uchylający decyzje z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] października 2010 r., nie mają znaczenia dla sprawy, bo nie przesądzają o eliminacji decyzji, na podstawie których wydano decyzje dotychczasowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Nawet wyrażone w ich uzasadnieniach poglądy nie mogą odnieść zamierzonego skutku, skoro nie wyczerpują przesłanek tego przepisu, zaś przedmiot sprawy poddany był ocenie legalności. Obecna wysokość dodatku służbowego skarżącej kasacyjnie nie była uzależniona od uchylonych uprzednio rozkazów. W konsekwencji tych wywodów należało podzielić stanowisko i argumentację przedstawioną przez organ i Sąd I instancji, a zatem odeprzeć odmienne poglądy zaprezentowane w kasacji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2