IV SA/Po 1018/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania M. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "[...]" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2019r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przyznał M. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "[...]" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, iż przyznał pomoc z uwagi na niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie zwróciło uwagę, że w dniu [...] lipca 2019 r. M. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w celu sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową. Z przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2019r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Strona nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] M. S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...] kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Strona nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem są podstawy do przyznania zasiłku celowego. Świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie wieloletniego rządowego programu "[...]" na lata 2019-2023 udziela ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Przy ustalaniu kwoty zasiłku wzięto pod uwagę liczbę dni roboczych w miesiącu oraz stawkę za jeden posiłek wynoszącą [...] zł brutto. Stawka VAT, którą wykonawca ponosi przy przygotowaniu posiłku wynosi [...]%, tj. [...]. Zatem kwota netto przygotowania posiłku to [...] zł. Przyznana kwota [...]zł zasiłku stanowi dofinansowanie do przygotowania posiłku. Kolegium zwróciło uwagę, że M. S. z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną przyznano w/wym. zasiłek celowy w miejsce pomocy w naturze, z uwagi na konieczność sporządzenia posiłku w domu zgodnie z zalecaną specjalistyczną dietą wątrobową. M. S. w 2019 r. obejmowany był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. W 2019 r. złożył pięć wniosków i otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł, co średnio dało kwotę [...]zł, a więc zdecydowanie wyższą od średniej kwoty zasiłku celowego przyznawanych podopiecznym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. M. S. otrzymał zasiłek stały w wysokości [...] zł, zasiłki celowy w wysokości [...] zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę [...]zł, co w przeliczeniu na 7 miesięcy stanowi kwotę [...]zł. Organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp. wydatkowano kwotę [...]zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy Kolegium uznało, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wykazał, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S.., którą w piśmie przygotowawczym z dnia [...] lutego 2020 r. podtrzymał w całości pełnomocnik Skarżącego z urzędu. Wskazując przede wszystkim, że W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08; z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11; z 08 listopada 2016 r., II OSK 250/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "[...]" na lata 2019-2023 w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2019r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, ze zm., w skrócie "u.p.s.") wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej, co oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. W konsekwencji kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie ma przy tym uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 1794/10, CBOSA). Powinno z niego wynikać, że podejmując swe rozstrzygnięcia, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego – co podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności ani arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 25.03.2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego oraz przekonujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że bezsporne w tej sprawie pozostaje, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, a przede wszystkim tzw. kryterium dochodowe. Dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był bowiem jedynie zasiłek stały, w pełnej przysługującej przepisami wysokości, tj. [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 – w tym niepełnosprawności (pkt 5) – lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) od 1 października 2018 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Żaden z organów administracji w niniejszej sprawie nie kwestionował zasadności zawnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta Miasta przyznająca zasiłek celowy. Kwestią sporną pozostaje jedynie – w świetle treści odwołania oraz skargi – wysokość zasiłku, jaka należało przyznać skarżącemu. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w myśl których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Z tych względów należy się zgodzić, co do zasady, z organem II instancji, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są również od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Kolegium wskazało na okoliczność dysponowania ograniczonymi środkami. I tak, należy zauważyć, że Skarżący w 2019 r. obejmowany był systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł, a także zasiłkami celowymi na potrzeby zgłaszane we wnioskach. W 2019 r. złożył pięć wniosków i otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł, co średnio dało kwotę [...]zł, a więc zdecydowanie wyższą od średniej kwoty zasiłku celowego przyznawanych podopiecznym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. Skarżący otrzymał zasiłek stały w wysokości [...] zł, zasiłki celowy w wysokości [...] zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł, co daje łączną kwotę [...]zł, co w przeliczeniu na 7 miesięcy stanowi kwotę [...]zł. Organ pierwszej instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp. wydatkowano kwotę [...]zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Przekładając powyższe na stan omawianej sprawy Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.