II SA/Po 1007/19

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant St. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala sprzeciw Pismem z dnia [...] maja 2018 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] kwietnia 2018 roku do [...] kwietnia 2018 roku na nieruchomosci S. K. w przedmiocie nielegalnego zmagazynowania odpadów przy [...] w [...], udokumentowanych protokołem nr [...]. W jej trakcie ustalono, ze przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedmiot umowy najmu zawartej w dniu [...] lutego 2018 roku na okres jednego roku z [...] spóła z o.o.z siedzibą w [...] jako najemcą oraz, że właściciel nieruchomości dokonał wypowiedzenia umowy. Wstępnie oszacowano, że na nieruchomości znajduje się 250-300 Mg zmagazynowanych odpadów niebezpiecznych. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 roku prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] poinformował Gminę [...] o toczącym się postępowaniu w przedmiocie odpadów ujawnionych na terenie [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku śledztwa [...] ustalono, iż pod adresem [...], [...] składowane są nielegalne odpady. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 roku S. K. poinformował Gminę [...], iż został oszukany i wskazał, że śmieci zostały złożone przez osoby reprezentujące spółkę [...] Sp. z o.o., a on nigdy nie zgodził się na składowanie odpadów. Jednocześnie wnioskodawca przedłożył umowę najmu lokalu w którym znajdują się śmieci. Pismem z dnia [...] września 2018 roku Urząd Gminy i Miasta [...] poinformował Prokuraturę Rejonową w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania – działka nr [...] ul. [...] w [...], stanowiąca własność S. K., będącej przedmiotem umowy najmu na rzecz [...] Sp. z o.o. [...], [...]. W dniu [...] października 2018 roku została wydana opinia nr [...], sporządzona przez biegłych z zakresu fizykochemii, chemii sądowej, toksykologii i ochrony środowiska z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], z której wynika, iż odpady pochodzą z szeroko rozumianego przemysłu chemicznego, farbiarskiego, lakierniczego, motoryzacyjnego. Wśród zabezpieczonych substancji znajdował się szereg substancji należących od grupy lotnych związków organicznych. Stanowią one potencjalne zagrożenie dla środowiska, a w dalszym etapie mogą mieć wpływ na zdrowie i życie ludzkie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 roku Burmistrz [...] i Miasta [...] dopuścił dowód z opinii na okoliczności ustalenia czy odpady składowane lub magazynowane na działce nr [...] w [...] są odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach; czy są odpadami niebezpiecznymi; jaka jest ilość odpadów. Decyzją z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701) Burmistrz Gminy i Miasta [...] 1. nakazał posiadaczom odpadów - S. K. i J. K. usunięcie odpadów o kodach od [...] do [...] z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania t.j. z terenu działki nr ew[...] położonej w [...] przy [...]. 2. wskazał, że odpady należy usunąć w terminie do dnia [...] listopada 2019 roku. 3. wskazał, że usunięcie odpadów nastąpi poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie właściwego organu na przetwarzanie odpadów, a następnie przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania. 4. zobowiązał ww. do pisemnego powiadomienia Burmistrza Gminy i miasta [...] o wykonaniu obowiązku określonego w pkt 1 i przedłożenie dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów w miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie organ powołał się na definicję legalną posiadacza odpadów, wskazaną w art. 3 pkt 19 ww. ustawy, zgodnie z którą przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczna, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Burmistrz odwołał się do definicji pojęcia ,,władającego powierzchnia ziemską'', zawartą w art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którą pod pojęciem ,,władającego powierzchnią ziemską'' rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Organ I instancji podkreślił, iż z dołączonej do akt sprawy informacji z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że działka nr [...] w [...] przy [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym, przy czym jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, a jako użytkownicy wieczyści tej nieruchomości ujawnieni zostali S. K. i J. K., a zatem na nich ciąży obowiązek usunięcia odpadów. W odwołaniu od decyzji J. i S. K. Burmistrza zarzucili organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne prowadzące do niewłaściwego przyjęcia, iż są oni posiadaczami odpadów zgromadzonych na ich działce. Ponadto w toku postępowania Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie podjął działań w celu ustalenia statusu spółki [...] oraz osób objętych postępowaniem karnym prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną w [...] w sprawie [...] Natomiast powyższe czynności mogłyby doprowadzić do wykrycia osób będących posiadaczami odpadów. Żalący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego przekazanie do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nakładając na S. i J. K. nakaz usunięcia odpadów, poczynił istotne uchybienia proceduralne. Po pierwsze, naruszono obowiązek poczynienia dokładnych i rzetelnych ustaleń mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Kolegium zaznaczyło, iż w przedmiotowej sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, czy użytkownicy wieczyści działki nr [...] byli w istocie posiadaczami odpadów zgromadzonych na ich działce. Natomiast Burmistrz Gminy i Miasta [...] posłużył się jedynie domniemaniem wynikającym z prawa użytkowania wieczystego, ale nie wziął pod uwagę takich istotnych okoliczności, jak nielegalny charakter przechowywania odpadów w [...] przy [...]. Skutkował on bowiem prowadzeniem postępowania kontrolnego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] i Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w [...], a także Prokuraturę Regionalną w [...]. Kolegium podkreśliło, iż odpady zostały umieszczone na działce nr [...] przez spółkę [...] Sp. z o.o. S. K. jako uczestnik postępowania złożył oświadczenia, w którym wskazał, że umowa łącząca właścicieli (użytkowników wieczystych) działki ze spółka [...] Sp. z o.o. została rozwiązana po tym, jak ww. nie otrzymał zapłaty za dzierżawę. Ponadto strony wskazanej wyżej umowy uzgodniły, że na nieruchomości będzie składowana używana odzież, natomiast w rzeczywistości przechowywano tam chemikalia. Organ II instancji zaznaczył, iż z uwagi na powyższe okoliczności domniemanie posiadania przez małżonków [...] odpadów złożonych na ich działce mogło zostać obalone przez Burmistrza Miasta I Gminy [...]. W czasie trwania umowy dzierżawy w okresie od dnia [...] lutego 2018 roku do [...] marca 2018 roku S. K. nie miał dostępu do nieruchomości. Nie mógł zatem być posiadaczem odpadów, bo była nim spółka [...] Sp. z o.o. jako dzierżawca nieruchomości, w tym placu, na którym znajdowały się odpady. Organ I instancji nie podjął natomiast działań w celu ustalenia, czy postępowanie karne prowadzone w Prokuraturze Rejonowej w [...] toczy się wobec konkretnych osób, czy znajduje się w fazie in rem. Nie ustalono związków pomiędzy spółka [...] Sp. z o.o., a R. K. i A. G., przeciwko którym toczące się postępowanie [...] zostało włączone do śledztwa [...] Pismem z dnia [...] października 2019 roku Prokurator Rejonowy w [...] wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Prokurator wniósł o uwzględnienie sprzeciwu w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji oddalającej odwołanie, ewentualnie o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie odwołania. W uzasadnieniu sprzeciwu organ wskazał, iż za dowód obalający domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach nie można uznać wszczęcia postępowania przeciwko osobom, które nielegalnie składowały odpady, a następnie je porzucały w warunkach mogących stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka lub środowiska. W ocenie skarżącego dowodem nie może być również prawomocne skazanie osób. Skazanie osób dopuszczających się procederu nielegalnego składowania odpadów potwierdzi jedynie konieczność zastosowania domniemania wobec właściciela, który po porzuceniu odpadów na jego nieruchomości stał się posiadaczem odpadów. Z uwagi na powyższe znaczenia nie ma fakt, iż państwo [...] nie sprowadzili odpadów i nie wyrazili zgody na składowanie odpadów na ich nieruchomości. Prokurator Rejonowy podkreślił okoliczność, iż postępowanie przed organem I instancji wykazało władztwo S. i J. K. nad nieruchomością. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm.) dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy właściwego ustalenia osób odpowiedzialnych do usunięcie nielegalnego składowiska materiałów chemicznych. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza Gminy i miasta [...] z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji wydawanej w niniejszej sprawie stanowi art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2019 roku, poz. 701), który stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Definicja legalna posiadacza odpadów znajduje się natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie prawne dotyczące odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 550/19). Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów oraz kwalifikacji, że przedmioty i zalegające substancje w miejscu do tego nieprzeznaczonym stanowią odpady (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2659/17). W orzecznictwie sadów administracyjnych szczegółowo wskazano sytuacje, kiedy możliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, a mianowicie poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem władał lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. wyrok NSA z dnia 06 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 816/18). Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2936/14). W ocenie Sądu przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] jest prawidłowa. Organ II instancji dostrzegł bowiem istotne uchybienia w toku postępowania, które mogły mieć wpływ na treść decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Jak trafnie zaznaczył w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy "W czasie trwania umowy dzierżawy w okresie od dnia [...] lutego 2018 roku do [...] marca 2018 roku S. K. nie miał dostępu do nieruchomości. Nie mógł zatem być posiadaczem odpadów, bo była nim spółka [...] Sp. z o.o. jako dzierżawca nieruchomości, w tym placu, na którym znajdowały się odpady". W tym względzie należy dostrzec, że to S. K. jako wieczysty użytkownik spornej nieruchomości w [...], [...], dokonał zawiadomienia organu I instancji o nieprawidłowościach związanych ze składowanymi odpadami. W tym względzie organ I instancji nie przeprowadził pełnego i wyczerpującego postępowania, zmierzającego do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów znajdujących się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, a więc na terenie nieruchomości, która była przedmiotem najmu. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił z jakich względów nie uwzględnił toczących się postępowań prokuratorskich zmierzających do ujawnienia kto był rzeczywistym posiadaczem spornej nieruchomości należącej do S. i J. K., w okresie w których na ich nieruchomości zaczęły być składowane odpady. Ustalenia organów ścigania w tej kwestii powinny być wzięte pod uwagę przez organ administracji przed wydaniem decyzji zobowiązującej do usunięcia odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie ustalenia mogą bowiem prowadzić bezpośrednio do obalenia domniemania jakie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Uwzględnienie rozstrzygnięć organów sciągania na okoliczność osób związanych z funkcjonowaniem spółki [...] może okazać się zatem kluczowe do wykazania, czy uczestnicy postępowania mieli rzeczywistą wiedzę na temat nielegalnego składowania odpadów. W powyższych okolicznościach sprawy przedwczesne byłoby przypisanie S. i J. K. zobowiązania do usunięcie nielegalnie składowanych odpadów na ich nieruchomości. Z uwagi na powyższe okoliczności za zasadne należało uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w istocie zmierza do dokonania szczegółowych ustaleń w sprawie oraz zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przed dokonaniem jego wszechstronnej oceny i przypisaniem zobowiązania do usunięcia nagromadzonych odpadów. Burmistrz Gminy i Miasto [...] nie podjął bowiem wszystkich czynności koniecznych, a więc zmierzających do ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów. Prokurator wnoszący sprzeciw nie uwzględnił powyższych okoliczności dotyczących umowy łączącej S. i J. K. (użytkowników wieczystych ww. nieruchomości) ze spółką [...] Sp. z o.o., w zakresie sposobu, w jaki powyższa nieruchomość miała być użytkowana, a także przyczyn rozwiązania powyższej umowy. Zatem nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy wobec właściwej wykładni obowiązujących przepisów jakiej dokonano w decyzji objętej sprzeciwem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło bowiem naruszenie przepisów postępowania i wskazało, w jaki sposób organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie. Z tych wszystkich względów, uznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw za niezasadny, Sąd orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.