III OSK 3167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 120/19/19 w sprawie ze skargi B. S. i W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 120/19, którym po rozpatrzeniu skargi B. S. i W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych stwierdzono, że organ prowadził w powyższej sprawie postępowanie w sposób przewlekły, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...] zł, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i oddalono skargę w pozostałej części. Nadto zasądzono od organu na rzecz wnoszących skargę zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący B. S. i W. S. oraz U. L. i K. L. wystąpili do Wójta Gminy [...] o wyłożenie pełnymi rurami rowu melioracyjnego pomiędzy działkami o nr [...] i [...] położonych w [...]. Rowem tym jest odprowadzana deszczówka, w trakcie ulewnych deszczy tworzą się rozlewiska, niszczące ich posesje. Kolejnymi pismami z dnia [...] kwietnia, [...] maja i [...] lipca 2019 r. skarżący domagali się likwidacji przepustu pod drogą gminną, przy którym położone są ich działki, a przez który są odprowadzane wody opadowe do wspominanego wyżej rowu oraz nieodprowadzania wód na teren ich nieruchomości. Jednocześnie podnieśli, że rów przebiegający między ich działkami nie posiada statusu rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracyjnego. Wskazali również na zasypanie odcinka rowu biegnącego wzdłuż ulicy. Powyższe okoliczności powodują – wraz z wykonaną na zlecenie gminy studzienką odprowadzającą wodę z działek wyżej położonych niż ich działki – ciągłe zalewanie ich działek. W odpowiedzi organ administracji podał, że przedmiotowy rów stanowi ich własność i jego przebudowa należy do właściciela (pismo z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] lipca 2019 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. B. S. i W. S. zażądali likwidacji przepusty pod drogą gminną, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, którym " bezprawnie jest przepuszczana woda z cudzych działek na ich działkę". Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r. Z kolei skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. uznało, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2019 r. Zdaniem Kolegium wniosek skarżących podlegał bowiem rozpatrzeniu na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Wójt Gminy orzekł o przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, dotyczącego rowu znajdującego się w granicy działek nr [...] i [...] w [...]. Pismem z dnia [...] października 2019 r. skarżący domagali się likwidacji przepustu w granicach ich działki oraz pseudobudowli (studzienki) w tym rowie, wykonanej w tym roku. Nadto stwierdzili, że z pism, które otrzymują od organu wynika brak "chęci zaprzestania niszczenia ich działki". Wójt Gminy pismem z dnia [...] października 2019 r. wyznaczył termin oględzin na dzień [...] października 2019 r., a po ich przeprowadzeniu, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wystąpił do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni [...], przekazując mu wniosek o likwidację rowu jako urządzenia wodnego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Odrębnym pismem z tej samej daty organ zwrócił się do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w [...] o podanie, czy w trakcie wykonywania przyłącza gazowego do działki o nr [...] położonej przy ulicy [...] nie doszło na zlecenie Spółki do zasypania przydrożnego rowu przy granicy z działkami [...] i [...] oraz czy planowane jest odtworzenie tego rowu. Jednocześnie organ dołączył do akt sprawy dokumentację związaną z wykonaniem tego przyłącza, w tym decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego i projekt zagospodarowania terenu przedstawiający przebieg przyłącza w terenie. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzyskania stanowiska Polskiej Spółki Gazownictwa. W tym stanie rzeczy skarżący pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w rozpoznaniu sprawy przedmiotowego rowu, domagając się zobowiązania organu do wydania aktu w terminie [...] dni, wymierzenia mu grzywny w maksymalnej wysokości oraz zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika i stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że pomimo postanowienia Kolegium, sprawa nie została załatwiona, zaś Gmina naruszyła stosunki wodne, zasypując drożny do tej pory odcinek rowu przydrożnego, co spowodowało spływ wód na ich działkę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zrelacjonował przebieg postępowania i omówił podejmowane czynności. Jego zdaniem, nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania. Dodatkowo podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżących w sprawie zasypania rowu przydrożnego i budowy przepustu pod drogę nr [...]. Następnie, na wezwanie Sądu, organ zrelacjonował dalszy przebieg postępowania. Podał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. przeprowadzono kolejne oględziny z udziałem pracowników firmy instalatorstwa gazowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Przewodniczący Gminnej Spółki Wodno-Melioracyjnej poinformował, że Spółka ta nie prowadziła żadnych prac w rejonie przedmiotowych posesji. Skarżący w dniu [...] grudnia 2019 r. wnieśli kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. przesłał Kolegium powyższe ponaglenie oraz wystąpił o wyłączenie od rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. wyznaczyło do rozpoznania sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych Burmistrza M. [...]. Postanowienie wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ przesłał akta organowi wyznaczonemu. Kolegium kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy poprzednie postanowienie o wyznaczenie organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przestawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz stanowiska strony i organu Sąd stwierdził, że organ administracji naruszył w niniejszej sprawie zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz koncentracji materiału dowodowego. Sam fakt wyznaczenia dwóch dodatkowych terminów załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., nie może prowadzić do odmiennej oceny przebiegu postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych trwa ponad rok. W tym okresie organ przeprowadził jedynie oględziny oraz wystosował kilka pism do stron, Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni [...] oraz Polskiej Spółki Gazownictwa, uzależniając sposób rozstrzygnięcia sprawy od stanowiska tej Spółki, która wykonała przyłącze gazowe w obrębie działki drogowej, zasypując przydrożny rów przy granicy z działką skarżących. Sąd podkreślił, że jeżeli organ uznał, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ (w tym wypadku Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), obowiązkiem organu było wydanie postanowienia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Bez wydania takiego postanowienia organ prowadzący postępowanie, nie może skutecznie powoływać się na przeszkodę prawną w załatwieniu sprawy, uzasadniającą opóźnienie na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. Dalej Sąd przyznał fakt, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych mają skomplikowany charakter. Jednak organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego dla ustalenia w pierwszym rzędzie, czy wystąpiły przesłanki z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Dopiero stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, rodzi potrzebę zastosowania środków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń odwodniających. Załatwienie takiej sprawy wymaga zatem zebrania materiału dowodowego w tym zakresie. Bierne oczekiwanie organu na zajęcie stanowiska przez Polską Spółkę Gazownictwa nie wnosiło niczego istotnego do sprawy. Stąd też, zdaniem Sądu, niezałatwienie sprawy nawet skomplikowanej w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. dwóch miesięcy, przy braku wykazania okoliczności z § 5 tego przepisu, musi być kwalifikowane jako przewlekłość postępowania. Mając na uwadze fakt, że postępowanie jest prowadzone nieefektywnie przez niemal [...] miesięcy, przewlekłość należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Taki stan rzeczy uzasadnia też nałożenie na organ grzywny w kwocie [...] zł, która jest adekwatna do stopnia opieszałości i wystarczająca dla osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu. Następnie Sąd stwierdził, że wobec wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. o wyłączeniu Wójta Gminy i wyznaczeniu innego organu do załatwienia sprawy, bezprzedmiotowe było zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżących w drodze aktu rozstrzygającego wniosek. Skargę w pozostałej części, a mianowicie co do żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...]-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (art. 154 § 6 p.p.s.a.) Sąd oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Gdy zaś idzie o żądanie skarżących w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego winnego pracownika Sąd uznał, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, określonych w art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w części – w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1, 2 i 5, tj. stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i rozstrzygnięcia odnośnie do kosztów postępowania sądowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i na postawie art. 188 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania pomimo tego, że na dzień wniesienia skargi, który to dzień powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia co do zasadności skargi, nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ wyższego stopnia, co oznacza, że przy prawidłowym zastosowaniu wymienionych przepisów skarga powinna zostać oddalona; - art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art.12 § 1, art, 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 oraz art. 65 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że postępowanie prowadzone było przewlekle, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić do wniosku, że organ administracji podejmował szereg uzasadnionych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Opóźnienie w załatwieniu sprawy miało charakter niezawiniony, sprawa miała charakter skomplikowany, organ administracji prawidłowo informował strony o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a nadto przekazał sprawę w części do rozpoznania przez inny, właściwy organ; - art. 149 § 1 a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie - przez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wyłącznie z powodu przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, podczas gdy nie wykazano, aby działanie organu nacechowane było złą wolą i by było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia; - art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i nałożenie na organ administracji grzywny, pomimo że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i nie było potrzeby dyscyplinowania organu administracji z uwagi na to, że sprawa została przekazana innym organom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności stwierdzono, że rozpatrując ponaglenie stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, wyznaczył Wójtowi Gminy [...] termin na załatwienie sprawy do dnia [...] listopada 2019 r. Mając na uwadze przepis art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a. tak wyznaczony termin załatwienia sprawy jest wiążący dla organu administracji (co nie wyklucza jednak możliwości jego przedłużenia). Tymczasem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona do WSA przed upływem terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, bo w dniu [...] listopada 2019 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd powinien orzec w kwestii przewlekłości postępowania mając na uwadze dzień wniesienia skargi. Na dzień wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy, co oznacza, że wniesienie skargi było przedwczesne., tym samym Sąd winien ją oddalić. Dalej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem nie uwzględnił, że organ administracji prowadził postępowanie w zgodzie z art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Organ administracji w pierwszej kolejności podejmował próby polubownego załatwienia sprawy. Proponował stronie dostarczenie rur, które rozwiązałyby problem odwodnienia gruntu, a następnie dzierżawę gruntu przez Gminę, co pozwoliłoby Gminie na przeprowadzenie odpowiednich działań, mających na celu rozwiązanie problemu stosunków wodnych na gruncie. Okres, w którym Gmina podejmowała kroki mające na celu polubowne zakończenie sprawy, nie powinien być wliczany do terminów, o których mowa w art. 35 zgodnie z § 5 tego przepisu. Nadto podkreślono, na co też zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych są sprawami skomplikowanymi, wymagającymi przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Wobec ustalenia, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych może być zasypanie rowu przez Polską Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. uzasadnione stało się zwrócenie się do tej spółki z wnioskiem o wyjaśnienie, czy rzeczywiście został zasypany i czy spółka ma zamiar jego odtworzenia. Nie wymagało to jednak wbrew twierdzeniom Sąd I instancji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Konieczność oczekiwania na odpowiedź Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. uzasadniało przez organ wyznaczenie nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Równocześnie sprawę w zakresie rowu pomiędzy działkami stron przekazano innemu organowi, właściwemu do rozpoznania sprawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., co zostało całkowicie pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nastąpiło to jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższe okoliczności pozwalają, zdaniem organu, na przyjęcie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy miało charakter niezawiniony, a dodatkowo strony były prawidłowo informowane o konieczności przedłużania terminów załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest również, w świetle powołanych wyżej przepisów k.p.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie Sądu I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które to stwierdzenie oparto na ustaleniu, że postępowanie w sprawie trwało blisko [...] miesięcy. Organowi administracji nie można bowiem zarzucić ani złej woli, ani podejmowania czynności pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stwierdzenie zatem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, było bezzasadne. Wobec braku podstaw do stwierdzenia, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem, brak było jednocześnie podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny i jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinna być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy o takim szczególnie nagannym przypadku nie może być mowy, w szczególności jeżeli się przyjmie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą czterech rodzajów naruszeń popełnionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przed dokonaniem ich oceny przypomnieć trzeba, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów, mających znaczenie prawotwórcze. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, taka właśnie sytuacja zachodziła w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem skargę kasacyjną należało uznać za opartą na nieusprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje - jak zresztą prawidłowo to wskazał Sąd I instancji - że w myśl k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (art. 12 § 1 k.p.a.). Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu [...] miesięcy od dnia jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje co do zasady twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że sprawy z zakresu prawa wodnego, w tym dotyczące naruszenia stosunków wodnych, często są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. Jednak za każdym razem należy dokonać indywidualnej oceny sprawy. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania pierwsze pisma właścicieli nieruchomości, z których można było wywnioskować, że organ winien zbadać kwestię zmiany stosunków wodnych i przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo wodne wpłynęły w marcu i kwietniu 2019 roku. Do września 2019 roku była prowadzona wymiana pism między B. S. i W. S. a organem, dotycząca ewentualnych przyczyn zmiany stosunków wodnych i likwidacji przepustu pod drogą gminną, przy której są położone działki wnioskodawców. Dopiero z chwilą wydania w następstwie wniesienia przez wnioskodawców w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenia przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] września 2019 r. uznającego, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, organ przeprowadził pierwszą czynność wyjaśniającą, jaką było przeprowadzenie oględzin terenu. Następnie wysłał pismo do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] (pismo nosi datę [...] listopada 2019 r.) oraz zwrócił się do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. o udzielenie wyjaśnień, czy w trakcie wykonywania prac budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza gazowego w I kwartale 2019 r. nie zasypano przydrożnego rowu, dołączając jednocześnie posiadaną do akt sprawy dokumentację projektową związaną z tymi pracami. Już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ w dniu [...] grudnia 2019 r. przeprowadził kolejne oględziny terenu mające na celu ustalenie przyczyn zasypania przydrożnego rowu w sąsiedztwie nieruchomości B. S. i W. S.. Mając na uwadze, że powyższe czynności przeprowadzano przez okres [...] miesięcy oraz uwzględniając odległość czasową między poszczególnymi czynnościami uznać należy, że spełnione zostały przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania. Czynności te były podejmowane opieszale, nieefektywnie w dużych odstępach czasowych, nie znajdujących usprawiedliwienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wiele okoliczności, które organ zaczął wyjaśniać dopiero po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] września 2019 r. uznającego, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, winny być znane i uznane za istotne dla rozstrzygnięcia już w chwili wszczęcia postępowania, albowiem wynikały z będących już w posiadaniu przez organ dokumentów. Tym samym w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określonej zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych definicji przewlekłego prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny dotyczący błędnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewlekłego prowadzenia sprawy nie posiada zatem usprawiedliwionych podstaw. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności usprawiedliwiające taki sposób prowadzenia sprawy przez organ. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, fakt wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, który określono na dzień [...] listopada 2019 r. i wniesienie skargi do Sądu przez stronę przed jego upływem, nie może stanowić podstawy do odmiennej oceny postępowania organu. Sąd, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie jest związany oceną sposobu działania organu w danej sprawie dokonaną przez organ rozpoznający ponaglenie – w niniejszej sprawie oceną zawartą w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dotyczy to również sytuacji, gdy organ ten uzna, że organ prowadził przewlekle postępowanie i wyznaczy termin do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie uzależnia oceny przewlekłości postępowania od uprzedniego niedochowania przez organ rozpoznający sprawę terminu wyznaczonego mu w oparciu o art. 36 § 6 pkt 2a k.p.a. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowanie ustawodawca wymaga jedynie uprzedniego wniesienia przez stronę ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przed upływem terminu jaki organowi do załatwienia sprawy wyznaczył organ rozpoznający ponaglenie nie przesądza o bezzasadności takiej skargi. Nie mogą stanowić usprawiedliwienia podejmowane przez organ w niniejszej sprawie działania mające na celu "polubowne" załatwienie sprawy, na które powołuje się w uzasadnieniu drugiego zarzutu kasacyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jako jedną z podstawowych zasad tegoż postępowania wprowadzają zasadę polubownego załatwienia sprawy wyrażoną w art. 13 § 1 k.p.a. Realizacja tego uprawnienia pozostawiona jest woli strony: w szczególności nie można jej czynić zarzutu w razie braku chęci do polubownego załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby właściciele nieruchomości byli zainteresowani takimi działaniami ze strony organu. Na każde pismo organu przedstawiające jego stanowisko w sprawie niezwłocznie udzielali odpowiedzi, domagając się usunięcia przyczyn zalewania ich działek. Nadmienić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określają zarówno warunki, jak i sposób przeprowadzenia mediacji (art. 96a – 96n k.p.a.) oraz ugody (art. 114-122 k.p.a.). W szczególności, w przypadku skierowania sprawy do mediacji, organ obowiązany jest do wydania w tym przedmiocie postanowienia (art. 96d), a w przypadku możliwości zawarcia przez strony postępowania ugody odracza wydanie decyzji i wyznacza stronom termin do jej zawarcia, co również winien uczynić w formie postanowienia (art. 116 § 1 k.p.a.). Organ w niniejszej sprawie takich postanowień nie wydał, które by wyznaczały swoistą przerwę w postępowaniu. Dopiero w konsekwencji wejścia do obrotu prawnego takich postanowień w sprawie możliwe by było samoograniczenie organu w zakresie prowadzenia postępowania, co zwalnia organ od podejmowania czynności procesowych mających na celu wydanie decyzji. Ponieważ Wójt Gminy [...] nie wydał postanowienia czy to zgodnie z art. 96d k.p.a. czy też z art. 116 § 1 k.p.a. nie sposób uznać, że doszło do skutecznego rozpoczęcia czy to procedury mediacyjnej czy też ugodowej. Sam fakt podejmowania działań mających na celu, jak to organ określił w skardze kasacyjnej, "polubowne" załatwienie sprawy nie stanowi usprawiedliwienia dla stwierdzonego w sprawie opieszałego podejmowania poszczególnych czynności procesowych. Podkreślić należy, że realizując zasadę polubownego załatwienia sprawy, o której mowa w art. 13 § 1 k.p.a. organ winien mieć na uwadze, że podejmowane w tym zakresie czynności należy w odpowiedni sposób udokumentować w aktach prowadzonej sprawy (np. poprzez sporządzenie notatki służbowej, jednoznacznie sformułowanego pisma adresowanego w tym przedmiocie do strony) oraz, że czynności te nie mogą przyczyniać się do przedłużenia postępowania zwłaszcza, gdy strony postępowania nie wyrażają w sposób jednoznaczny woli ugodowego załatwienia sprawy lub przeprowadzenia mediacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 1a w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie miała miejsce kwalifikowana postać przewlekłego postępowania, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powyższe wywody oraz biorąc po uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku i podjęciem pierwszych czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także biorąc pod uwagę czasookresy między poszczególnymi czynnościami a wniesieniem skargi, nie ulega wątpliwości Sądu, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez znaczne przekroczenie maksymalnych terminów do rozstrzygnięcia sprawy. Poczynając od marca 2019 roku do września 2019 roku, kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało ponaglenie za zasadne, organ nie podjął właściwie żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. Miała miejsce tylko wymiana korespondencji między organem a właścicielami działek. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie jest konieczną przesłanką do przyjęcia kwalifikowanej postaci przewlekłości postępowania uprzednia ocena działania organu jako nacechowane złą wolą i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia nie tylko przesłanka oddziaływania prewencyjnego, ale także nieuzasadnione racjonalnie przedłużanie postępowania w niniejszej sprawie przez organ. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.