II OSK 61/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1460/17 w sprawie ze skargi E.K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. O.jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2018 r., którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez E. K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. W. O. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku biurowo-usługowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Starym T. Wnioskodawca wskazał, że budynek biurowy ma posiadać jedną kondygnację podziemną i trzy nadziemne, dach płaski, szerokość elewacji frontowej do 35 m. Budynek mieszkalny opisał jako parterowy z poddaszem użytkowym, dachem płaskim lub skośnym, szerokość elewacji frontowej do 42 m. W toku postępowania wnioskodawca pismem z dnia 11 maja 2015 r. sprecyzował, że planuje budynek o liczbie segmentów 10 i szerokości ok. 6 m oraz jedno mieszkanie w jednym segmencie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy Z., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w związku z uchyleniem jego dwóch wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku biurowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości Stary T. W decyzji Wójt ustalił w pkt 2.1.2. m.in. następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy: - nieprzekraczalną linię zabudowy - jak na załączniku graficznym do decyzji, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wyznaczonego terenu: 0,3; a) odnośnie budynków mieszkalnych: -funkcja, forma zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - szeregowa, budynki mieszkalne, jednorodzinne, szeregowe (10 segmentów), parterowe z poddaszami użytkowymi, - szerokość elewacji frontowej: max 6,0 m - dla jednego segmentu szeregowego, - wysokość do okapu od projektowanego poziomu terenu: max 4,0 m, - geometria dachów: dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 20-45 stopni, - wysokość głównej kalenicy: max 10,0 m; b) budynek biurowo-usługowy: - funkcja, forma zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa usługowa, budynek biurowo-usługowy, wolnostojący, trzykondygnacyjny, - szerokość elewacji frontowej: max 25,0 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od projektowanego poziomu terenu: max 13,0 m, - geometria dachów: dach płaski, - wysokość głównej kalenicy: nie ustala się. W złożonym odwołaniu skarżący E. K. i E. K. podnieśli kwestię braku uzbrojenia terenu, określenia zbyt szerokiej elewacji frontowej, braku służebności przechodu i przejazdu oraz tego, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się 100-Ietni las - w tej ostatniej kwestii zarzucając wadliwość wykonanej inwentaryzacji dendrologicznej. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny, czy w sprawie spełniony został warunek istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ I instancji wyznaczył obszar analizowany dla przeprowadzenia analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, którego granice wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, przy czym budynki jednorodzinne występują w zabudowie szeregowej i wolnostojącej. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy zabudowa gospodarcza i usługowa. Planowana inwestycja - budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku biurowo-usługowego jest zatem zgodna z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Kolegium oceniło, że parametry zabudowy ustalone dla planowanej inwestycji, tak dla budynków mieszkalnych jak i dla budynku biurowo - usługowego, są zgodne z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, że organ wskazał przesłanki, jakimi kierował się dopuszczając odstępstwa od średnich parametrów poszczególnych elementów zabudowy. Dalej wskazało że zgodnie z art 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a zatem informacja o rodzaju użytków gruntowych zawarta w ewidencji gruntów, wiąże organ. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów działka, na której planowana jest inwestycja, składa się z użytków RV (grunty rolne klasy V) i LZ-PslV (grunty zadrzewione i zakrzewione, pastwisko trwałe). W granicach działki objętej wnioskiem nie znajduje się zatem las oraz grunty rolne chronione w sposób szczególny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do uznania, że na przedmiotowej działce znajduje się las, tak jak wskazują odwołujący. Kolegium uznało, że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - poprzez służebność przejścia i przejazdu przez teren działki nr [...] ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2013 r., a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdza pismo Prezesa Zarządu Usług Komunalnych w Z. z dnia [...] października 2015 r. w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę i zapewnienia dostępu do sieci kanalizacyjnej oraz pismo [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w odniesieniu do zaopatrzenia w energię elektryczną. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli E. K. i E. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę, że wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest właścicielem działki nr [...]. Skarżący podtrzymali także czynione w odwołaniu zarzuty co do braku uzbrojenia terenu, określenia zbyt szerokiej elewacji frontowej, braku służebności przechodu i przejazdu oraz tego, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się 100-letni las. Zdaniem skarżących wpis w rejestrze gruntów nie odzwierciedla stanu faktycznego, jeżeli chodzi o istnienie lasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżących. Odnosząc się na wstępie do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących nie jest istotne, czy wnioskujący jest właścicielem terenu, co do którego wnosi o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja ustalającaiwarunki zabudowy określa jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, wobec tego nie ma ona żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dalej wskazał, że słusznie organ uznał, że istniejące jaki projektowane uzbrojenie terenu objętego inwestycją jest wystarczające do przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w przedmiotowej kwestii (pismo Prezesa Zarządu Usług Komunalnych, pismo [...] S.A.), z którego wynika, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Zasadnie również Kolegium podniosło, że kwestia kwalifikacji gruntu objętego wnioskiem jako lasu zależna jest od zapisów w ewidencji gruntów. Opinia dendrologiczna mająca wskazywać konieczność przekwalifikowania przedmiotowego gruntu na las nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, jako że ewentualnego przekwalifikowania musiałby dokonać starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organy w przedmiotowej sprawie związane były kwalifikacją gruntu w ewidencji gruntów i budynków.Co do zasady słusznie również organ uznał, że nieruchomość w świetle treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2013 r. (k. 29, k. 30 w zestawieniu z treścią wniosku k. 7- 9 akt administracyjnych) należy uznać za posiadającą dostęp do drogi publicznej. Następnie Sąd wskazał, że wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Działając z urzędu Sąd stwierdził, że wbrew wymogowi wynikającemu z cytowanego przepisu nie można uznać, że kopia mapy, na której wyznaczono obszaranalizowany, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji (k. 126 akt organu I instancji) to kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobugeodezyjnego i kartograficznego. Kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niewątpliwie mapa stanowiąca k. 1 aktadministracyjnych organu pierwszej instancji załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Porównując rozmiary działki nr [...] na tej mapie oraz działki nr [...] uwidocznionej na mapie z k. 126 akt wynika, że mapa użyta na potrzeby wydania decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zaskarżonejdecyzji Kolegium, pomimo że także jest opatrzona opisem "skala 1:1000" nie zachowuje tej skali. Na mapie z k. 1 akt administracyjnych granica działki nr [...] opisana punktami A - B - stanowiąca front działki - mierzy 8 cm, co odpowiada 80 metrom w terenie. Na mapie z k. 126 (także opisanej jako sporządzona w skali 1:1000) ta sama granica działki nr [...] mierzy 5,3 cm, co przy skali 1:1000 odpowiadałoby 53 metrom w terenie. Organ dokonał zatem analizy nie na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale na pomniejszonej kopii mapy prawdopodobnie będącej kopią mapy zasadniczej. Wobec braku zachowania skali zgodnej z opisem na "mapie" stanowiącej k. 126 niemożliwa jest weryfikacja treści analizy chociażby co do opisywanej w niej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Już powyższa wadliwość zdaniem Sądu I instancji - naruszenie wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia odnośnie warunków jakie powinna spełniać mapa użyta do przeprowadzanej analizy - jest wystarczającą przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji. Następnie Sąd wskazał, że organ dopuścił się naruszenia prawa także przy ustalaniu obszaru analizowanego. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika nie tylko, to aby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, ale także to, że pomiędzy granicą działki budowlanej, na której ma być usytuowana planowana inwestycja, a granicą obszaru analizowanego ma zostać zachowana odległość odpowiadająca "trzykrotności" frontu działki budowlanej nie mniejsza niż 50 m. Owa minimalna "trzykrotność" powinna być zachowana pomiędzy każdym odcinkiem wieloboku składającego się na obrys działki wskazanej we wniosku, a odcinkiem granicy obszaru analizowanego.Na "mapie" stanowiącej załącznik do analizy szerokość przyjmowanego przez organ frontu przedmiotowej działki mierzy 5 cm i 3 mm, trzykrotność tegoż frontu działki wynosi zatem 15 cm i 9 mm. Tymczasem pomiędzy granicą działki i granicą obszaru analizowanego u góry "mapy" (tj. przy tej krawędzi, przy której jest opis skali mapy) jest 14 cm i 2 mm, do granicy obszaru analizowanego przy prawej krawędzi mapy - 10 cm i 7 mm, przy dolnej krawędzi - 11 cm 7 mm, a przy lewej krawędzi - 10 cm 7 mm. Trzykrotność została zachowana natomiast pomiędzy punktem będącym przecięciem linii stanowiącej przedłużenie frontu przedmiotowej działki z linią drogi biegnącej w pewnej odległości równolegle do krótszego boku przedmiotowej działki. Dalej Sąd wskazał, że organ włączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2013 r. (k. 29) z którego wynika, że dla działki nr [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej, jednakże nie wiadomo dokładnie jaki ma ona przebieg, w szczególności, czy pozwala na główny wjazd lub wejście od strony działki nr [...] (tj. od strony granicy opisanej punktami A-B na k. 1), jak przyjął organ. Dokładny przebieg służebności ma obrazować, zgodnie z pkt 1 postanowienia Sądu Rejonowego, opinia biegłego - która nie została załączona do akt sprawy administracyjnej. Powyższe uniemożliwia to ustalenie, z której strony ma odbywać się główny wjazd na działkę nr [...], gdzie jest front działki w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co ma również wpływ na wyznaczenie obszaru analizowanego. Brak w tej sytuacji włączenia do akt sprawy kopii ww. opinii biegłego z uwidocznionym przebiegiem służebności drogi koniecznej należy kwalifikować jako naruszenie przez organ wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Także samą analizę architektoniczno-urbanistyczną sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za wadliwą. Przytaczając treść § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określającego zasady wyznaczenia obowiązującej linii zabudowystwierdził, że co do zasady wyznaczona linia zabudowy powinna odpowiadać linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działkach sąsiadujących z działką wskazaną we wniosku jako miejsce inwestycji. Proste przyłożenie linijki do linii wyznaczonej na mapie z k. 126 jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" pokazuje, że linia ta nie jest przedłużeniem linii jakiejkolwiek zabudowy w obrębie wyznaczonego obszaru zabudowanego. Odpowiedzi na pytanie według jakich innych zasad wyznaczono tą linię nie daje ani treść decyzji ani treść stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5) jak też wskaźnik w postaci szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki (§ 6) zostały określone z naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Określenie obszaru analizowanego mniejszego niż to przewidział prawodawca w § 3 ust. 2 rozporządzenia powoduje, że w analizie dotyczącej dwóch ww. wskaźników nie zostają ujęte wszystkie działki, które znalazłyby się w tej analizie, gdyby obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, co mogło mieć wpływ na dokonane w tym zakresie ustalenia. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.W przedmiotowej sprawie w treści decyzji organu I instancji jak też w "Analizie (...) średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki został określony na 19,74%, a w decyzji wskaźnik ten określono (pkt 2.1.2. ppkt b) decyzji) na znacznie wyższym poziomie tj. 0,3 (a więc 30%). Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W "Analizie (...)" (pkt 4 lit. a) stwierdzono, że ww. wskaźnik ten "dla przedmiotowego terenu waha się w przedziale od 5,74% do 40,09%. Dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej powierzchni zabudowy, "racjonalnym wykorzystaniu", czy "nienadużywaniu terenu". Nie wiadomo co analizujący miał na myśli wskazując na "nienadużywanie terenu", a w szczególności jak owo "nienadużywanie" ma się do cech architektonicznych czy urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze. Takie same zastrzeżenia Sąd zgłosił do ustalonej w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego jak i biurowo-usługowego, którą określono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się powiązana ustalonego w decyzji wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechamizagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to mogło zdaniem Sądu, polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej, czego w niniejszej sprawie zabrakł zarówno w analizie jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), to Sąd stwierdził, że odnośnie budynków mieszkalnych nie został on w ogóle wyznaczony, zamiast tego został określony nieznany rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr "wysokość do okapu". Odnośnie natomiast budynku biurowo-usługowego wysokość tą określono na max 13 metrów, przy czym z analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynika jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości) - co zgodnie z § 7 ust. 1 winno być podstawą wyznaczania wskazanego parametru dla planowanej zabudowy. W "Analizie (...)" wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się od ok. 3 do 11 metrów. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu na poparcie tej tezy. Nie podjęto się w ogóle określenia średniej wielkości ww. parametru. Wielkość ww. parametru określono z powołaniem się na § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazując na "brak możliwości ustalenia poprawnej wysokości wynikającej ze średniej arytmetycznej, która jest mocno zróżnicowana w terenie analizowanym", okoliczność, że wyznaczona wysokość (zgodna z wnioskiem inwestora) jest odpowiednia ze względu na miejsce, w którym znajduje się terenu planowanej inwestycji oraz że będzie "wpisywała się w krajobraz miejscowości". Podobnie zatem jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów analiza w tym zakresie jest ogólnikowa, nie nawiązująca do dających się ustalić cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze. Wskazane wadliwości zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutkowały uznaniem, że doszło do takiego naruszenia przepisów które miało (w odniesieniu do czynienia ustaleń na nieodpowiedniej mapie i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego) lub mogły mieć (w odniesieniu do analizy stanu faktycznego zabudowy w obszarze analizowanym) wpływ na wynik postępowania, co stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji.O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył W. O. wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. a w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżanemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: -a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, co skutkowało brakiem wzięcia pod uwagę zasady naczelnej, tj. zasady dobrego sąsiedztwa, która stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i jest nadrzędna w stosunku do aktów niższej rangi, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -b) § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, gdyż za 3-krotną długość frontu działki należy uważać średnicę wyznaczonego obszaru poddanego analizie, a nie 3-krotną długość frontu liczoną od każdego z boków działki. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: -a) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne podanie wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania polegające na przykładowym wyliczeniu nieprawidłowości (np. sformułowanie "takich jak") przy jednoczesnym stwierdzeniu, że analiza, na podstawie której wydano decyzję nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy była zbyt ogólna i ocena prawidłowości jej przeprowadzenia była przez to niemożliwa przy jednoczesnym braku skonfrontowania powyższego ze zgromadzonym materiałem dowodowym; -b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, braku odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz uchylenie się od precyzyjnych wskazań dla organu administracyjnego wyjaśniających, dlaczego analiza stanowiąca załącznik decyzji nr [...] jest zbyt ogólnikowa, skoro podane zakresy liczbowe, sformułowania zawarte w jej treści można odnieść do tabeli z danymi, map, stanowiska stron oraz innej dokumentacji zebranej w aktach sprawy; -c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak zobowiązania organu do uzupełnienia akt sprawy i nieprzeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci włączenia do akt sprawy opinii biegłego stanowiącej integralną część postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2013 r. w celu zweryfikowania prawidłowego ustalenia frontu działki, podczas gdy dokument ten nie spowodowałby wydłużenia czasu trwania postępowania i rozwiałby wszelkie wątpliwości Sądu; -d) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a za takie należy uznać niewielkie niedokładności w pomiarach i niewłaściwy rozmiar mapy, które w rzeczywistości nie będą wpływały na treść wydanej decyzji; -e) nieuwzględnienie, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz funkcję przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a., gdzie organ wydający decyzję przedstawił szereg argumentów przemawiających za tym, że decyzję wydano w oparciu o zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, która to zasada w ocenie skarżącego ma istotne znaczenie w świetle niniejszych okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zbędna. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to przepis zdaniem skarżącego kasacyjnie jest aktem nadrzędnym do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie uwzględniając powyższej zasady nadrzędności w sposób zbyt formalistyczny podszedł do oceny spełnienia warunków jakim powinna odpowiadać zgodnie z obowiązującymi przepisami kopia mapy stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz wyznaczenia granic obszaru analizowanego wyznaczonego w oparciu o § 3 cytowanego rozporządzenia oraz nie uwzględnił, że ewentualne zwiększenie obszaru analizowanego według wyznaczonego według kryteriów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wpłynie w ostateczności na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dokonując tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Natomiast wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, jak również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Powyższe nie daje podstaw do odstępstwa od zasad ustalania warunków nowej zabudowy określonych w powołanym rozporządzeniu z powołaniem się na zasadę dobrego sąsiedztwa zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która mogłaby w jakikolwiek sposób konwalidować błędne zastosowanie rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia wykonawczego mają bowiem zapewnić zgodnie z wolą ustawodawcy zachowanie na danym obszarze ładu przestrzennego oraz inwestorowi jak i społeczeństwu kontrolę organów administracji publicznej orzekających w tych sprawach. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wbrew wymogowi określonemu w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie załączono kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tj. kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w odpowiedniej skali tj. w niniejszej sprawie 1:1000. Dokonując dokładnej analizy kopii mapy dołączonej do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a znajdującej się na stronie 126 akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji z kopią mapy odpowiadającej warunkom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że do decyzji ustalającej warunki zabudowy dołączono pomniejszoną kopie właściwej mapy. Tym samym uznać należy, że organ dokonał analizy urbanistycznej nie na mapie wymaganej. Również zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższych ustaleń strona w skardze kasacyjnej nie podważyła, a jedynie stwierdziła, że w praktyce nie ma to wpływu na pomiary dokonywane na podstawie tej mapy, gdyż zachowuje ona odpowiednie proporcje. Tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane przepisy jednoznacznie wskazują na jakiej mapie winny pracować organy w niniejszej sprawie i jaka winna stanowić załącznik do wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Niezachowanie tego warunku stanowi naruszenie powołanego już art. 64 ust. 1 u.p.z.p. a nadto uniemożliwia jednoznaczną weryfikacje treści analizy urbanistycznej i samej decyzji. Wskazać należy, że kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jej treść i forma nie może być niejednoznaczna i budząca wątpliwości (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie błędnego ustalenia obszaru analizowanego tj. z naruszeniem warunków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z cytowanym przepisem granice obszaru poddanego analizie powinny posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległość minimalna do granic działki musi być zachowana z każdej strony boków działki, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Analiza urbanistyczna nie będzie prawidłowa, jeżeli granice obszaru analizowanego nie zostaną wyznaczone w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granic tej działki. Zaznaczyć należy, że obszar analizowany nie zawsze musi mieć kształt okręgu, a będzie zależny od kształtu działki. W niniejszej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z tymi kryteriami, co w konsekwencji doprowadziło, że nie wszystkie działki, (ich zagospodarowanie przestrzenne) zostały podane analizie co mogło mieć wpływ na jej wyniki, a tym samym na ustalenia samej decyzji. Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, iż powiększenie obszaru poddanego analizie, wyznaczonego według zasad wskazanych przez Sąd I instancji nie będzie miało wpływu na wyniki analizy urbanistycznej należy uznać na tym etapie postępowania za co najmniej przedwczesny i nie dający się sprawdzić. Skarżący kasacyjnie nie podważył również skutecznie zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braków ze strony organów ustaleń dotyczących spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 marca 2013 r. wynika jedynie, że dla działki o nr [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej, jednak wobec niezałączenia do akt sprawy opinii biegłego przedstawiającej przebieg ustanowionej służebności brak jest możliwości dokonania oceny czy służebność w danym kształcie zapewnia wymagany dla danej inwestycji dostęp do drogi publicznej i co bardzo istotne, gdzie faktycznie znajduje się front działki. Nie jest również zasadny powiązany z tą okolicznością kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu - opinii biegłego stanowiącej załącznik do postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie ustalenia służebności drogi koniecznej. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie tych ustaleń, które mają wpływ na jego ocenę legalności aktu czy czynności, a jednocześnie postępowanie takie nie może prowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gdyż w przypadku nieustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy przez organy administracji sąd powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność (wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 731/18). W niniejszej sprawie organy po pierwsze dokonały ustalenia w zakresie dotyczącym ustanowienia służebności drogi koniecznej bez jakichkolwiek ustaleń co do jej przebiegu, czy zapewnia ona właściwy dostęp do drogi publicznej, a nadto z uwagi na inne stwierdzone naruszenia prawa przez organy brak przeprowadzenia tego dowodu nie miało żadnego wpływu na przedłużenie trwania postępowania. Na aprobatę zasługuje wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustalenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej w wysokości odbiegającej od "średniej" (§ 5 i 6 rozporządzenia) jest możliwe jako odstępstwo od reguły. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1515/17 stwierdził między innymi, iż jako nieuprawnione oceniać należy takie postepowanie organów administracji, które w decyzjach o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoznacznego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Jak trafnie więc zauważył w niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej zabudowie, "racjonalnemu wykorzystaniu" czy też "nienadużywaniu terenu". Zarówno w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji należy wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników. Nie może również budzić wątpliwości, że rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. nie jest znany wskaźnik "wysokość do okapu", który ustalono w zaskarżonej decyzji odnośnie budynku mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nazbyt ogólny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku Sądu. Takich zarzutów sporządzonemu uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób postawić. Sąd przedstawił w nim nie tylko stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, ale także w sposób jednoznaczny uchybienie ze strony organów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji wynikają również wskazania co do dalszego prowadzenia przez organy postępowania w niniejszej sprawy, a w szczególności warunkom jakim wina odpowiadać mapa stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej czy też ustalenie nieznanego rozporządzeniu parametru "wysokości do okapu", braku w aktach sprawy dokumentu pozwalającego dokonać oceny spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej i jednocześnie ustalenia gdzie znajduje się front działki. Należy w tym miejscu nadmienić, że sam fakt długotrwałości toczącego się postępowania, czy nie podważania przez pozostałych uczestników postępowania niektórych poczynionych w decyzji ustaleń nie oznacza, że nie mogą one stanowić przedmiotu oceny ze strony Sądu I instancji. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., Naruszenie powyższego przepisu jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej strona upatruje z jednej strony poprzez poddanie kontroli sądowej okoliczności dotychczas niekwestionowanych przez uczestników postępowania, a z drugiej strony przyjęcie za podstawę uchylenia decyzji "niewielkich niedokładności w pomiarach" i dołączenie do decyzji niewłaściwej mapy , które to uchybienia nie miały wpływu na treść wydanej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygnął w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawdziwości. Regulacja zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Tym samym istnieje możliwość, że sąd jest obowiązany uchylić zaskarżony akt lub czynność z powodu innych uchybień, niż te które wskazał wnoszący skargę. Sąd jest więc uprawniony, a nawet zobowiązany uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmienne od wniosków skargi. Nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie z przyczyn już wyżej wskazanych, że brak dołączenia do decyzji wymaganej mapy odpowiadającej kryterium określonemu w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy, czy też jak to określiła strona "niewielkich niedokładności w pomiarach". Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.