II OSK 1032/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1307/15 w sprawie ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1307/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ odwoławczy, Kolegium) z [...] czerwca 2015r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżących B. M. i J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej G. K. reprezentowany przez r. pr. M. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu i instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez Sąd, że organy administracji obu instancji wyznaczyły "obszaru analizy urbanistycznej" w sposób nierzetelny, co skutkowało dokonaniem niepełnej i błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy w kontrolowanej decyzji, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: rozporządzenie) w przypadku braku miejscowego planu poprzez uznanie za nierzetelną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, w sytuacji gdy obszar analizy urbanistycznej, została wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszy jednak niż 50 metrów (minimalna wielkość obszaru analizy), 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że wyznaczenie "obszar analizy urbanistycznej" w odległości minimalnej wynikającej wprost z rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia przez organy administracji, 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 "p.u.s.a." wzw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez 1. art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, gdyż niewłaściwie określiły i uzasadniły obszar analizy (dodatkowo, nie odzwierciedlając go we właściwy sposób na załączniku graficznym) i orzekły w sposób dowolny w oparciu o dowolnie wyznaczony obszar analizy urbanistycznej oraz uznania tego przez Sąd I instancji za uchybienia organów, 2. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy dokonały ustaleń niepełnych i sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nadto brak należytego uzasadnienia wydanych decyzji i nieuprawnione uznania przez Sąd I instancji, że organy administracji nie sprostały prawidłowemu wyznaczeniu obszaru analizy, bowiem działka wnioskodawcy na nieregularny kształt co nastręcza trudności w prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, wskazaniu działek sąsiednich i prawidłowym określeniu linii zabudowy, 3. art. 6 k.p.a. poprzez nieuprawione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji w toku prowadzonych postępowań uchybiły zasadom praworządności oraz zasadzie pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie statuującej wymóg wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy(art. 11 k.p.a.); 4. art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuprawione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył ponowne merytoryczne sprawy, utrzymując w mocy wadliwo decyzję organu I instancji; 5. art. 141 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd I instancji wskazań dla organu ponownie rozpoznającego spraw co do dalszego postępowania w postaci nakazania sporządzenia nowej analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której powinny znaleźć się m. in. rozważania dotyczące wielkości obszaru analizowanego i obowiązującej linii nowej zabudowy, przy uwzględnieniu poglądów zawartych w tym wyroku, w sytuacji kiedy sporządzona przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego analiza urbanistyczna jest prawidłowa Mając powyższe na względzie: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie" i oddalenie skargi B. M. i J. M. 2. ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., "z zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.m" wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie organy obu instancji, prowadzące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w sposób staranny dokonały analizy sytuacji i stanu faktycznego w oparciu o jasne sprecyzowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy w tym przepisy wykonawcze - w tym w szczególności w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej. Według skarżącego kasacyjnie, zupełnie pozbawiony podstaw jest zarzut formułowany przez Sąd I instancji w stosunku do organów, jakoby bezkrytycznie zaaprobowały sposób wyznaczenie przez urbanistę obszaru analizy i uzasadnienie takiego sposobu jego wyznaczenia. Wyznaczanie granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z minimalnymi rozmiarami wymaganymi przez § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy wydające decyzję w niniejszej sprawie nie dopuściły się dowolności w sposobie wyznaczenia wielkości i granic obszaru analizowanego nie wyjaśniając takiego sposobu jego wyznaczenia, gdyż taki sposób wyznaczenia obszaru analizy, tj. w minimalnej wielskości wskazanej w § 3 ust. 2 rozporządzania określają same przepisy. Wydawane w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji decyzje wyznaczyły obszar analizy w minimalnej odległości 159 m od działki objętej wnioskiem (stanowi on trzykrotność frontu działki o szerokości 53 m). Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodziła konieczność wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro w niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony w minimalnej odległości, to niezrozumiałe są rozważania WSA w Krakowie w zakresie dotyczącym możliwości wyznaczenia granic obszaru analizy w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki i bezprzedmiotowe w stanie faktycznym niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie uważa, że obszar analizy wyznaczony został z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych (wprost tak jak to określa § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zasięg obszaru analizowanego zakreślono w odległości 159 m wokół terenu planowanej inwestycji co stanowi trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji. Przyjęcie kształtu elipsy powoduje, że teren inwestycji mieści się w centrum obszaru analizy, a granica obszaru analizowanego jest poprowadzona jednakowo z każdej strony terenu inwestycji. Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie zasadym jest także zarzut WSA w Krakowie, że pośród załączników do decyzji brak jest w ogóle mapy z wytyczonym obszarem analizy, gdyż obszar analizy został oznaczony w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, oraz powtórzony w części graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że w niniejszej sprawie organy wyznaczyły obszar analizy urbanistycznej przyjmując minimalną wielkość tego obszaru zgodnie z rozporządzaniem, zaś działka na której planowana jest inwestycja znajduje się w centrum tak wyznaczonego obszaru. Z niezrozumiałych dla skarżącego powodów Sąd I instancji, pomimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy przez organy administracji, zarzucił organom dowolność działania i brak należytego uzasadnienia wyznaczenia odległości obszaru. W piśmie procesowym z 29 października 2016 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestnicy postępowania: J. i B. M. w związku ze złożoną skargą kasacyjną G. K. podnieśli, że ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób jednoznaczny naruszają ustalenia obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2011 r. Według uczestników postępowania, zgodnie z treścią ww. Studium działka nr [...] w obrębie [...] jest położona w terenie o symbolu 1M – tereny niskiej zabudowy mieszkaniowej realizowanej w formie osiedli zorganizowanych i zabudowy indywidualnej. Przewiduje się, że wysokość budynków nie powinna przekraczać 12,0 m w części dna doliny i 9,0 m w strefie wzgórz, licząc od średniego poziomu terenu istniejącego do poziomu najwyżej położonego elementu budynku. Załącznik nr 2 do decyzji Nr [...] znak [...] z [...] marca 2015 r. w pkt II. 1.e) podaje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 15,00 m mierzonego od średniego poziomu stanu istniejącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej: p.u.s.a.) może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Należy zaznaczyć, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tych przepisów strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji, zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową, dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie istnieją też żadne podstawy do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenę swoją oparł na innym kryterium niż legalność. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, według którego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie ma w ogóle mowy o sposobie wyznaczenia wielkości i granic obszaru analizowanego. Powyższe nie wynika również z części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, ani z części tekstowej i graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (zob. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. II OSK 110/15). Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. tj. uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wymaga wykazania, że pominięcie przez organ pewnych faktów lub ich nienależyte czy wadliwe wyjaśnienie, nie mogło zaważyć na wyniku sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że nie mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organy administracji ograniczyły się do wskazania, że "z uwagi na fakt, że działka objęta wnioskiem znajduje się znacznie poniżej działek sąsiednich i posiada nieregularny kształt, a rozproszona zabudowa na działkach sąsiednich nie pozwala na przedłużenie ich linii zabudowy, do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosuje się przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię zabudowy od strony potoku [...] wyznacza się w odległości 15 m od granicy z działką [...] w obr. [...]. Z uwagi na fakt, że budynki należy lokalizować równolegle do granicy z działką nr [...] w obr. [...], obowiązująca linia zabudowy dotyczy narożników poszczególnych budynków". Sąd I instancji miał zatem podstawy by uznać, że uzasadnienie to nie jest wystarczające oraz stwierdzić, że powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO w [...], wydając bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kwestia ta nie została także w żaden sposób podważona w skardze kasacyjnej to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. nie mógł okazać się trafny. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 15 , art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO w [...], wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której z nich dotyczy zarzut. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 11, 15, 77 § 1, oraz 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu. W pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Sąd I instancji, uznając w tej sprawie, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone prawidłowo i że organy w toku postępowania nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności faktyczne oraz niewłaściwie zastosowały normy materialnoprawne, przyjął konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., dochodząc do przekonania, że choć nie wszystkie zarzuty były uzasadnione, to skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy w pełni się zgodzić, a wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna w jakikolwiek sposób nie zakwestionowała usprawiedliwionymi zarzutami, tak zajętego stanowiska w opisanym zakresie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego w skardze kasacyjnej przepisu, uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Termin do sporządzenia uzasadnienia z urzędu biegnie od dnia ogłoszenia wyroku. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 2 zd. 2 p.p.s.a. przedstawione w pkt 2.1.5 skargi kasacyjnej nie jest powiązane z treścią art. 141 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 składa się z pięciu punktów, skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z tych punktów został naruszony. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest zatem uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji na str. 2 stwierdzono, że analizę kontynuacji funkcji przeprowadzono odrębnie przyjmując obszar ograniczony działkami wymienionymi w decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak dlaczego w odniesieniu do tych wybranych działek przeprowadzono kontynuację funkcji. Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Wyselekcjonowanie w tym celu pewnego fragmentu obszaru analizowanego podważa sens unormowania i wypacza zakładane przez ustawodawcę rezultaty analizy, która staje się przez to niepełna i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków nowej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji na str. 2 wskazano, że analiza potwierdziła możliwość budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną. Organ I instancji nie określił powierzchni przyszłej zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Wskazać należy również, że parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane są poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) do 29%, nie jest wystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Należałoby wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. W analizie urbanistycznej na str. 8 w pkt II ppkt 1), lit. c umieszczono nieprecyzyjne stwierdzenie, że "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki: do 0,29 (29 %)". Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie został zatem wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu poprzez wskazanie przedziału tej wielkości "do 29%" może spowodować sytuację, w której wskaźnik ten nie będzie odpowiadał średniej wielkości. Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie górnej wartości tego parametru stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania w okolicznościach tej sprawy trzech budynków wielorodzinnych, posiadających parametry znacznie mniejsze niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Ważnym elementem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, LEX nr 2083403 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 3035/15, LEX nr 2406257). Organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, jest zobowiązany do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest zatem uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego na podstawie kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wielkości obszaru analizowanego. Zgodzić należy się też z Sądem I instancji, który stwierdził, że prawidłowe wyznaczenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy poprzedzić właściwie określonym, uzasadnionym i odzwierciedlonym na załączniku graficznym, obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostały prawidłowo ustalone przez orzekające organy. Należy również stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały uwidocznione przerywaną linią na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (luźna duża płachta w białej kopercie w aktach administracyjnych). Dokument ten nie został jednak opisany jako załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...], nr [...] z [...] marca 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. na terenie położonym w [...] przy ul. P. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] w obrębie [...]. Na dokumencie tym znajdują się dwie czerwone pieczęcie z informacją, że jest to mapa zasadnicza z obrębu [...], skala 1: 500. Dokument ten jest poświadczony za zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Na pieczęciach widnieją dwie daty: 19.08.2014 oraz 24.07.2014. Na dokumencie tym znajduje się również naklejka papierowa informująca, że jest to załącznik do analizy. W legendzie opisano, że ten dokument graficzny jest sporządzony w skali 1:500 i zawiera oznaczenie terenu inwestycji wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, obowiązującą linię zabudowy oraz granice obszaru analizowanego. Na dokumencie tym znajduje się również zielona okrągła pieczęć z nazwiskiem "M. T., architekt [...], [...] Okręgowa Izba Architektów. Z treści opisów tego dokumentu nie wynika jednak, że jest to załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] marca 2015 r. znak: [...]- Część graficzna. W aktach sprawy znajdują się również dwa graficzne dokumenty opisane jako załącznik Nr 1 i 2 "do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].03. 2015 r. znak: [...]- Część graficzna wyników analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Na dwóch ww. załącznikach zaznaczono teren inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi oraz obowiązującą linię zabudowy. Oba załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały jednak sporządzone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nie zawierają graficznego przedstawienia granic obszaru analizowanego. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 kt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jego treść i forma nie może być niejednoznaczna i budzić wątpliwości. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być także aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 kt 1 u.p.z.p., tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Granice obszaru analizowanego wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy powinny odzwierciedlać treść części tekstowej analizy, która nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy. Należy przyjąć, że dane oznaczenie graficzne granic obszaru analizowanego jest obowiązujące, jeśli stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej, w której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie zatem istotne ustalenia dotyczące istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji powinny być dokonanie przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. Braki w tej analizie zostały zasadnie wskazane przez Sąd I instancji. Dwa dokumenty graficzne opisane jako załączniki do decyzji Nr [...] z [...] marca 2015 r. o warunkach zabudowy nie zawierają przedstawienia granic obszaru analizowanego i nie zostały sporządzone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Z uwagi na stwierdzone i wykazane przez Sąd I instancji rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną przedmiotowej analizy nie można było na jej podstawie dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza ustanowionej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.