II SA/Bk 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy oddala skargę W dniu [...] maja 2019 r. Rada Powiatu S. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy na wybranych zbiornikach wodnych Powiatu S. Jako podstawę prawną wskazano art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511). W § 1 uchwały postanowiono, że celem zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych i ochrony zbiorników wodnych posiadających duże walory przyrodnicze i wypoczynkowe, wprowadza się zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy na wodach jeziora D., Gmina S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Wojewoda P. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność tej uchwały. Organ nadzoru uznał, że uchwała został podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym Rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wojewoda stwierdził, że przepis ten zezwala na wprowadzenie zakazu używania niektórych jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jednak tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przed podjęciem przedmiotowego aktu należało zatem przeprowadzić ustalenia, czy na danych terenach panują odpowiednie warunki akustyczne, czego Rada Powiatu S. nie uczyniła. Dlatego też nie ma możliwości stwierdzenia, iż obecne warunki akustyczne są nieodpowiednie. Zdaniem Wojewody, art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie normuje wprawdzie, co należy rozumieć poprzez "odpowiednie warunki akustyczne", jednak dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Organ nadzoru zajął stanowisko, iż podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na wodach jeziora D. i S. (Gmina S.), powinno być poprzedzone przeprowadzeniem badań w zakresie poziomu hałasu w środowisku. Na poparcie prezentowanego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1231/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 151/17. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi złożonej do tut. Sądu przez Powiat S., który zarzucił naruszenie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęcie uchwały o wprowadzeniu na jeziorach S. i D. zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy, wystąpił Sołtys wsi S. w gm. S., powołując się w szczególności na konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych i ochrony zbiorników wodnych posiadających cenne walory przyrodnicze oraz wypoczynkowe mieszkańcom i turystom, którzy coraz częściej korzystają z bogatej oferty turystycznej. Do wniosku Sołtysa dołączona została prośba z dnia [...] sierpnia 2018 r. mieszkańców oraz właścicieli nieruchomości położonych wokół jeziora D. i S. o wprowadzenie na tych jeziorach strefy ciszy. Przed podjęciem uchwały Starosta S. pismem z dnia [...] lutego 2019 r., zwrócił się do szeregu instytucji o wyrażenie opinii w sprawie. Pozytywne opinie wyrażone zostały przez: Wody Polskie RZGW w B., Wójta Gminy S., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w S. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", którym posłużył się w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W orzecznictwie podnosi się jednak, że przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu pomocne mogą okazać się przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U . z 2014 r. poz. 112). W rozporządzeniu tym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Za stanowiskiem takim przemawia także systematyka ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym okoliczność, ze przepis art. 116 ust. 1 zamieszczony jest w Tytule II, Dziale V "Ochrona przed hałasem". Ochrona ta polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 ustawy). Zdaniem strony skarżącej uzasadnione jest zatem wprowadzenie zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy. Biorąc pod uwagę w/w kryteria, jest to jedyny sposób, by efektywnie i całościowo wyeliminować źródło hałasu w celu zapewnienia jak najlepszych warunków akustycznych. Ze względu na usytuowanie zbiorników w obszarze wysoko zurbanizowanym, zainteresowanie wypoczynkiem w jego okolicy jest bardzo duże. Konieczność zachowania ciszy i spokoju powinna przeważać nad możliwością korzystania ze sprzętu motorowodnego wyposażonego w silnik spalinowy. Wprowadzony zakaz nie wyklucza natomiast używania sprzętu motorowodnego wyposażonego w silniki elektryczne. Wzajemne pogodzenie obydwóch aspektów - czyli korzystanie ze zbiorników wodnych przez wypoczywających ludzi, jak i używanie sprzętu motorowodnego jest trudne. Należy jednak wziąć pod uwagę aspekt zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych oraz niekorzystne oddziaływanie hałasu na środowisko. Zachowanie ciszy i spokoju jest celem nadrzędnym nad możliwością korzystania ze sprzętu motorowodnego. Nieuwzględnienie przepisu dotyczącego wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy na wybranych zbiornikach wodnych Powiatu S. będzie niezwykle uciążliwe. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądową kontrolą działalności administracji publicznej objęte zostały stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których zaliczyć należy rozstrzygnięcia nadzorcze, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 85 ust. 3 tej ustawy, do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszym przypadku skarga została wprawdzie wniesiona pierwotnie przez Radę Powiatu S. i podpisana przez Przewodniczego tej Rady, lecz na wezwanie Sądu skargę tą podpisał ostatecznie Starosta S., czyli podmiot uprawniony do jej wniesienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarga poprzedzona została uchwałą Rady Powiatu S. w sprawie zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wobec powyższego uznać należy, że skarga została złożona przez podmiot legitymowany ustawą o samorządzie powiatowym i wniosek organu o jej odrzucenie nie mógł zostać uwzględniony. Wymaga przy tym podkreślenia, że Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Powiatu S., co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia jej nieważności (vide art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że podstawę prawną kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowił art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zdaniem Sądu rada powiatu nie uzasadniła prawidłowo podstawowej przesłanki umożliwiającej wprowadzenie przedmiotowego zakazu – tj. ochrony terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym. Kompetencję z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rada powiatu może realizować tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na określonych akwenach wodnych, powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Nie jest wystarczające w tym względzie przedstawienie stanowiska większości mieszkańców, oraz opinii organów zajmujących się ochroną środowiska, czy też ochroną wód. Ocena, czy wprowadzenie zakazu jest wynikiem potrzeby zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych powinna zostać poprzedzona analizą opracowań specjalistycznych w tym zakresie, zawierających badania pomiarowe hałasu. W innym przypadku ocena warunków akustycznych panujących na określonych akwenach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jawić się może jako arbitralna. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przy definiowaniu pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" należy odwołać się do art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W akcie tym określono dopuszczalne poziomy hałasu m.in. dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. I to te normy powinny stanowić punkt odniesienia dla uzasadnienia konieczności wprowadzenia zakazu, bądź ewentualnie rozważenia niezbędnych ograniczeń w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 1231/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. II SA/Rz 862/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1467/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ostatnio wymienionym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w przypadku określonym w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sferę praw i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, które to pojęcie jest nieostre, jak i muszą to być tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ponadto, jeżeli ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych, przepis, który to wprowadza musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to konstytucyjna zasada proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, lub dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Dlatego też chociaż pojęcie zapewnienia "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym to jednak zakres uznania rady powiatu przy jego wykładni nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować w tym przypadku, jak podkreślił NSA, wykładnię systemową w związku z dyspozycją art. 113 ust. 1 ustawy oraz odpowiednich przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu. Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników. W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku Rada Powiatu S. nie wykazała zatem dostatecznie, czy istniała rzeczywista potrzeba poprawy warunków akustycznych na przedmiotowych terenach rekreacyjno-wypoczynkowych i czy konieczne było wprowadzenie zakazu, a nie ograniczenia w używaniu jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe. Wprowadzenie zakazów lub ograniczeń na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony służyć ma ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym/nieodpowiednim oddziaływaniem akustycznym, przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy. W tym stanie rzeczy skład orzekający odstępuje od poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Bk 791/09. Wobec powyższego w pełni zasadne było zastosowanie przez Wojewodę środka nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu S. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających wyposażonych w silnik spalinowy na wybranych zbiornikach wodnych Powiatu S. Uchwała organu powiatu jest bowiem sprzeczna z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie stanowi to przypadku nieistotnego naruszenia, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Również przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powtarza, że organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Nie ulega zatem wątpliwości, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Zdaniem Sądu organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.