II OSK 1873/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2483/19 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 sierpnia 2019 r., znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2483/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło między innymi z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji z 23 marca 2017 r. nie uwzględnia w pełni wskazań, wykładni i wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1764/18. Decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z 1 września 2016 r. została uchylona decyzją SKO z 18 stycznia 2017 r. Wyrokiem WSA z 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/17, uchylone zostały: decyzja SKO z 18 stycznia 2017 r. i decyzja organu pierwszej instancji z 1 września 2016 r. Następnie, na skutek skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA, NSA wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. uchylił wyrok WSA z 18 października 2017 r. oraz oddalił skargę od decyzji SKO z 18 stycznia 2017 r., co jest jednoznaczne z uznaniem zasadności stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z 18 stycznia 2017 r. Procesowo sprawa została skierowana do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora. Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji na treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, po decyzji Kolegium z 18 stycznia 2017 r., organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 ww. ustawy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 4 kwietnia 2019 r. Ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 23 marca 2017 r., tj. przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję SKO z 18 stycznia 2017 r., prawidłowo Kolegium w zaskarżonej sprzeciwem decyzji dokonało oceny, czy decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu 23 marca 2017 r., nie narusza zasad wynikających z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wyrokiem NSA z 4 kwietnia 2019 r. NSA w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. potwierdziło stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z 18 stycznia 2017 r., co do wadliwości sporządzone w sprawie analizy urbanistycznej, w której nie wskazano wszystkich działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał możliwości potwierdzenia, czy sporządzona analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. Analiza winna obejmować wszystkie działki i obiekty, które choć w części znajdują się w obszarze analizowanym. Kolegium dokonało oceny, czy organ pierwszej instancji wydając decyzję z 23 marca 2017 r., oparł się na prawidłowo przeprowadzonej analizie, uwzględniającej wskazania Kolegium z decyzji z 18 stycznia 2017 r. i wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r. Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało, że z tabeli analizowanych nieruchomości, załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy (karta akt nr 19), wynika, że organ pierwszej instancji uwzględnił w analizie niektóre nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, które choć w części znajdują się w obszarze analizowanym (tj. dz. nr ... - ul. G...., dz. nr ... - ul. S...). Z ww. tabeli nie wynika, aby przedmiotem analizy była nieruchomość mieszkaniowa posadowiona na dz. nr ... z obr. ... (ul. G... nr ...). Ponadto organ pierwszej instancji zupełnie pominął nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji usługowej, które znajdują się w obszarze analizy w całości lub w części, tj. działki nr ... przy ul. S... oraz o funkcji usługowo-sportowej (dz. ... przy ul. K. ...). Powyższe działania, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszają wskazania wynikające z wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r., iż przedmiotem analizy powinny być wszystkie nieruchomości zabudowane z obszaru analizy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie jego fragmentu. W konsekwencji tego, skoro analiza obarczona jest istotnymi, przekreślającymi jej przydatność dowodową wadami, to przedwczesnym jest wypowiadanie się przez organ odwoławczy co do zasadności podstaw do zastosowania § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 nr 0 poz. 2096). Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd wskazał że granice rozpoznania sprawy wyznacza art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jego oddaleniu. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa "S. ..." z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.), przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od Decyzji SKO oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy Decyzji ZDPP oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy błędnie uznał się za całkowicie związanego wyrokiem NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1764/18 co spowodowało brak poczynienia własnych ustaleń przez organ odwoławczy, które powinny skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy P. m. ... W. z dnia 1 września 2016 r. o ustaleniu - na rzecz K. Inwestycje Sp. z o.o. - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce nr ... oraz - części działek o nr ... i ... (wjazd) przy ul. K. w W. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 873/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. ... w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy P. m. W. z dnia 1 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 873/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. ... w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 stycznia 2017 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak ..., Kolegium uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy P. Miasta S. W. z dnia 23 marca 2017r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na dz. o nr ew. ... w obr. ... przy ul. K. ..., oraz o nr ew. ..., ... z obrębu ... (wjazd), w dzielnicy P. m. W. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce nr ... oraz działek o nr ... i ... (wjazd) przy ul. K. ... w W. nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji. Konsekwencją rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego było wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalenie skargi na decyzję z dnia 18 stycznia 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy P. m. W. z dnia 1 września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sprawa "wróciła" zatem do organu w celu ponownego jej rozpatrzenia. Innymi słowy, w rezultacie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu przed organem nastąpił powrót do sytuacji, która miała miejsce po wydaniu decyzji SKO z dnia 18 stycznia 2017 r. z uwzględnieniem faktu związania wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem, bowiem stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Ustanowiona w art. 153 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach wskazując, że w niniejszej sprawie ocena prawna sformułowana została przez NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1764/18, przez co stała się ona wiążąca dla organów administracji publicznej, które rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do tej oceny oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wskazać należy, że ani organ administracji, ani sąd, prowadząc przedmiotową sprawę nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu tegoż wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 151 a § 2 w zw. z art. 64e w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego za niezasadny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6