I SA/Ol 790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka ( sprawozdawca ) sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania H.K. (dalej: "strona", "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR") z "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Jak wynika z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, strona 9 lipca 2018 r. złożyła za pomocą aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W piśmie z 20 lipca 2018 r. wyjaśniła, że przygotowanie i wysłanie wniosku zleciła pracownicy Ośrodka Doradztwa Rolniczego E.P. Po raz pierwszy skorzystała z aplikacji, przy czym wystąpiły problemy podczas logowania do aplikacji. Wniosek był gotowy i miał być wysłany 29 maja 2018 r. Ostatecznie został złożony 9 lipca 2018 r. Wnosząc o niestosowanie kar finansowych za opóźnienie w złożeniu wniosku, strona wskazała, że nie zna przyczyn, dla których wniosek nie został zarejestrowany w terminie. Z dołączonego do akt administracyjnych sprawy pisma E.P. z dnia 12 lipca 2018 r. wynika, że wysłała ona w terminie wniosek strony oraz dwóch innych producentów rolnych. W dniu 15 czerwca 2018 r., tj. ostatnim dniu terminu do złożenia wniosku, dwaj pozostali producenci rolni zostali poinformowani, że ich wnioski nie zostały złożone i istnieje jedynie wersja robocza wniosków, wobec czego ponownie wysłano te wnioski. W trakcie wypełniania wniosku w aplikacji bardzo często zdarzało się, że pojawiał się komunikat o konieczności kontaktu z ARiMR w związku z niemożnością zapisania lub wysłania wniosku. W przypadku strony taki komunikat pojawiał się przy każdej próbie wysłania wniosku, co mogą potwierdzić osoby będące świadkami tej sytuacji. Gdy w czasie kolejnej próby wysłania wniosku taki komunikat nie pojawił się E. P. była przekonana, że wniosek został wysłany. Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w łącznej kwocie 167.461,03 zł, pomniejszając kwotę poszczególnych płatności o 16%, tj. o 1% za każdy dzień roboczy płatności, do której strona byłaby uprawniona gdyby złożyła wniosek w terminie, a ponadto pomniejszając kwotę poszczególnych płatności o współczynnik korygujący w wysokości 1,411917%. W odwołaniu od tej decyzji strona uznała zastosowanie wobec niej zmniejszenia płatności za krzywdzące w związku z problemami z zalogowaniem w aplikacji oraz tym, że wniosek został wypełniony w terminie. Wyjaśniła, że wniosek za 2018 r. został sporządzony 29 maja 2018 r. i był tego dnia kilkakrotnie wysyłany pomiędzy godz. 9.00 a godz. 10.00, jednakże za każdym razem pojawiał się komunikat: "wniosek nie może być poprawnie wysłany – skontaktuj się z pomoc.arimr.gov.pl". Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisów art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 897) termin złożenia wniosków za 2018 r. upływał w dniu 15 czerwca 2018 r. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48), z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. W ocenie organu II instancji, w związku z tym, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony 9 lipca 2018 r., termin na składanie wniosków został przekroczony o 16 dni roboczych, co uzasadniało zastosowanie zmniejszenia płatności oraz współczynnika korygującego. Odnosząc się do wyjaśnień strony i doradcy rolniczego E.P., Dyrektor OR ARiMR podał, że według informacji pozyskanych z systemu informatycznego, wniosek nie został wysłany w dniu 29 maja 2018 r. Z analizy zapisu czynności podejmowanych przez wnioskodawczynię w aplikacji eWniosekPlus wynika, że 29 maja 2018 r. aktualizowane były wyłącznie dane dotyczące gospodarstwa oraz została zapisana wersja robocza wniosku. Złożenie wniosku nastąpiło dopiero 9 lipca 2018 r. o godzinie 14:44. W ocenie organu II instancji, w sprawie nie zachodziły przesłanki odstąpienia od stosowania kar administracyjnych określone w art. 77 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L Nr 347 s. 549 ze zm.). Strona, wysyłając wniosek przez aplikację eWniosekPlus nie zweryfikowała, czy został on poprawnie wysłany. Nie przedstawiła potwierdzenia przyjęcia dokumentu świadczącego o wysłaniu wniosku we wskazanym terminie, który można wygenerować po jego wysłaniu. Zgodnie z danymi z systemu informatycznego, w okresie od 29 maja do 9 lipca 2018 r. strona nie podjęła żadnych działań w celu sprawdzenia, czy wniosek wpłynął do organu. Składając wniosek, potwierdziła prawidłowość zawartych w nim danych oraz oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. W poprzednich latach również ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, więc musiała być zorientowana w przepisach regulujących przyznawanie pomocy finansowej oraz ich zmianach m.in. dotyczących terminu składania wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu II instancji, strona nie wykazała należytej staranności przy składaniu wniosku, pomimo że to na niej spoczywała odpowiedzialność za złożenie wniosku w ustawowym terminie, i nie zweryfikowała, czy został on poprawnie wysłany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, wyjaśniła, że wniosek o przyznanie płatności za 2018 r. został sporządzony 29 maja 2018 r. Podjęte w tym dniu między godziną 9.00 a 10.00 działania dotyczące wniosku można zweryfikować poprzez wydrukowanie logowań i przeprowadzonych prób wysyłania. Jak wskazała strona, organ dysponował wykazem rolników na ostatni dzień terminu składania wniosków, którzy tego jeszcze nie zrobili. Osoba, która wypełniała wniosek, kontaktowała się z pracownikiem organu w dniu 15 czerwca 2018 r. i ustaliła, że gospodarstwo strony nie figurowało w tym wykazie. Ponadto pod koniec czerwca uzyskała informację, że z terenu gminy nie ma wniosków, które nie są wysłane. Dopiero 9 lipca 2018 r. poinformowano telefonicznie doradcę, że wniosek nie został wysłany. Powołując art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", strona podniosła, że organ powinien wezwać osobę sporządzającą wniosek, a także syna strony – I.K., który był świadkiem tej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadzał się w niniejszej sprawie do kwestii, czy organy administracji publicznej prawidłowo pomniejszyły kwotę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w związku z ustaleniem, że strona złożyła po terminie wniosek o przyznanie płatności. Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 uregulowane zostały w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich unormowań prawa unijnego. Zgodnie art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wnioski o przyznanie płatności składane są w terminie od 15 marca do 15 maja. Jednakże, w myśl art. 21 ust. 3 tej ustawy, w przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku (...). Z takiego upoważnienia skorzystał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając rozporządzenie z 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz.U z 2018 r., poz. 897), w którym ten termin w 2018 r. przedłużył do 15 czerwca. Po tym terminie możliwe było składanie i poprawianie wniosków jedynie na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie (akapit 1). Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (akapit 3). Stosowanie zniechęcającego zmniejszenia płatności, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, ma na celu skłonienie beneficjentów do przestrzegania wyznaczonych terminów (wyroki WSA: w Poznaniu z 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 86/17, w Gorzowie Wlkp. z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1008/16, opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej). W zakresie norm proceduralnych wskazania zaś wymaga, że w sprawach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowanie znajdują przepisy art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ust. 1 powołanego przepisu określono, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ww. ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast stosowanie do art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonych regulacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zasadami ogólnymi zawartymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a.. Ograniczono ponadto stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Przechodząc do analizy zarzutów skargi koncentrujących się na naruszeniu przepisów prawa procesowego, należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności złożenia wniosku strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. W ocenie organów, skarżąca złożyła ten wniosek 9 lipca 2018 r., a zatem 16 dni po terminie, przy czym w świetle ustaleń organu odwoławczego nie znalazła potwierdzenia podnoszona przez stronę okoliczność złożenia w terminie wniosku za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus w dniu 29 maja 2018 r. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że została wprowadzona w błąd na skutek niejednoznacznych komunikatów pojawiających się przy próbie wysłania wniosku za pomocą aplikacji w dniu 29 maja 2018 r. i była przekonana, że jej wniosek został złożony w tym dniu, co mogą potwierdzić wskazani w skardze świadkowie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniosek został złożony dopiero 9 lipca 2018 r. Ustalenie to zostało oparte na informacji pozyskanej z systemu informatycznego w dniu 13 września 2019 r., zgodnie którymi wniosek strony nie został wysłany 29 maja 2018 r., lecz dopiero 9 lipca 2018 r. Z analizy zapisu czynności podejmowanych przez skarżącą w aplikacji eWniosekPlus wynikało bowiem, że w dniu 29 maja 2018 r. aktualizowane zostały wyłącznie dane dotyczące gospodarstwa oraz została zapisana wersja robocza wniosku. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w prawidłowo udokumentowanym w aktach sprawy materiale dowodowym, przeciwko któremu strona nie przedstawiła odpowiedniego kontrdowodu mogącego wpłynąć na odmienną niż przyjęta przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organ II instancji wszechstronnie rozważył przy tym, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie należało zastosować art. 77 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013. Składając wniosek przez aplikację eWniosekPlus przy pomocy osoby trzeciej, tj. doradcy rolniczego E.P., skarżąca nie zachowała należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy wniosek został złożony. Nie dysponowała potwierdzeniem przyjęcia dokumentu, który można wygenerować z aplikacji po jego wysłaniu. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organu, w okresie do 9 lipca 2018 r. nie podjęła żadnych działań w celu weryfikacji, czy wniosek został poprawnie złożony. Działania te były tym bardziej wskazane w sytuacji, gdy – jak wskazuje sama strona skarżąca – z uwagi na problemy z działaniem systemu informatycznego ARiMR – powzięła wątpliwości co do skuteczności czynności złożenia wniosku. W ocenie Sądu, tych wątpliwości strony, w sytuacji zachowania przez nią należytej staranności, nie mogły usunąć powoływane przez nią w toku postępowania okoliczności składania wniosków przez innych producentów rolnych z terenu gminy czy też argumentacja skargi, że według zapewnień pracownika organu strona nie figurowała na dzień 15 czerwca 2018 r. w wykazie rolników, którzy nie złożyli wniosków, na poparcie której strona nie przedłożyła żadnych dowodów. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odbywa się na wniosek strony, w którym strona składa odpowiednie deklaracje. Postępowanie jest wszczynane i toczy się w oparciu o wniosek zainteresowanego, a decyzja w sprawie przyznania płatności opiera się na danych podmiotowych i przedmiotowych podanych przez producenta rolnego we wniosku. Mając zatem na względzie wnioskowy charakter tego postępowania, uznać należy, że to na stronie ciąży obowiązek dochowania należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których zależy pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie wniosku, w tym m.in. złożenie wniosku w terminie. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają wnioskodawcę. Dodatkowo wskazania wymaga, że przepisy unijne, jak i krajowe, w zakresie przyznawania płatności nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności. To z kolei nakłada na beneficjentów pomocy obowiązek zachowania należytej staranności na etapie wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 926/17). Jak już wyżej wskazano, korzystanie z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest przywilejem rolnika, jednakże jest to przywilej obwarowany poprzez wypełnianie obowiązków nakreślonych przepisami prawa. Producent rolny traktowany jest jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony swoich praw. Jako beneficjent pomocy finansowej, powinien zatem dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności, bowiem to w jego interesie leży zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom. Po analizie całości materiałów sprawy w świetle zarzutów zawartych w skardze, które nie były zasadne, Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w działaniu organów administracji publicznej, które mogłyby zostać uwzględnione z urzędu. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.