I OSK 1581/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 645/19 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 645/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej jako "WSA", oddalił skargę W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zarzucił w niej naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2017 r. poz.703), dalej jako "u.z.w.g.", polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101), dalej jako "p.g.k.", a tym samym wyłącza stosowanie przepisu art. 22 ust. 2 tej ustawy, 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 22 ust. 2 p.g.k. polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w w/w normach prawnych, tj. nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie a tym samym nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w pozycji dotyczącej jego osoby jako następcy prawnego osoby uprawnionej do udziału i w sytuacji gdy Zarząd Spółki pozostawał bezczynny w sprawie jego wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, 3) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 45 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, iż dochodzenie przez skarżącego roszczeń do udziału we wspólnocie gruntowej poprzez złożenie stosownego wniosku do zarządu Spółki jest jedyną drogą dochodzenia tych roszczeń z wyłączeniem możliwości wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego a w konsekwencji wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że organ umorzył postępowanie w sytuacji gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła osoba będąca stroną w sprawie w rozumieniu art. 28. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego ale także o okoliczność, że skarżący jest następcą prawnym po osobie ujawnionej w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.", 5) przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że organ pominął okoliczność, iż skarżący zwrócił się do Zarządu Spółki o wystąpienie z wnioskiem do Starosty [...] o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta [...], co oznacza, iż wystąpił z wnioskiem do organu ewidencyjnego ze względu na bezczynność Zarządu co było jedyną możliwością dokonania aktualizacji wykazu osób uprawnionych w pozycji dotyczącej jego poprzednika prawnego i przesądzało o jego interesie prawnym, 6) przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że organ pominął okoliczność, iż organ powinien wyjaśnić skarżącemu jaka droga dochodzenia jego praw mu przysługuje w sytuacji bezczynności Zarządu Spółki biorąc pod uwagę, iż pod względem formalno-prawnym zaskarżona decyzja "zamyka mu drogę" dochodzenia swoich roszczeń do udziału na drodze administracyjnej. Wobec tak zakreślonych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że art. 18 ust. 2 u.z.w.g. nie tyle przyznaje kompetencję zarządowi, co nakłada na niego obowiązek zgłaszania do ewidencji zmiany wskazanych w nim danych. Zdaniem skarżącego przepis ten ma być dodatkową gwarancją obok ogólnych przepisów p.g.k., przy czym przepisy te uzupełniają się wzajemnie i "stanowią gwarancję dbania i zapewnienia aktualności danych dotyczących spółki a ujawnionych w ewidencji gruntów". Dalej podniósł, że jako "udziałowiec wtórny" wywodzi swoje prawo nie z decyzji administracyjnej, ale "od innego udziałowca", przy czym jego interes prawny będzie się ograniczał jedynie do wnioskowania zmian w pozycji, w której figuruje jego poprzednik prawny. W jego ocenie WSA pominął kwestię odróżnienia możliwości wnioskowania o dokonanie zmian w wykazie w stosunku do każdej pozycji wykazu od możliwości wnioskowania o zmianę tylko konkretnej pozycji. Podkreślił też, że prawo do żądania wszczęcia postępowania wywodzi z treści art. 22 ust. 2 p.g.k. w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżący wskazał, że przyjęcie poglądu jak WSA oznacza pozbawienie go możliwości skorzystania ze środków ochrony prawnej w sytuacji gdy zarząd spółki pozostał bezczynny na jego wniosek o dokonanie zmian w pozycji udziałowej, w której ujawniony jest jego poprzednik. Zaznaczył też, że zarząd nie jest organem administracji publicznej a tym samym jego decyzja czy bezczynność w zakresie wniosku skarżącego nie podlega zaskarżeniu, wobec czego została przed zamknięta droga do dochodzenia swoich praw. Podniósł też, że mimo bezczynności zarządu spółki, nie wskazano mu alternatywnej drogi dochodzenia jego praw, wskazując na swoje zaangażowanie i aktywność procesową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1520/20. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W zarzutach podniesiono naruszenie art.18 ust.2 u.z.w.g. poprzez błędna wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów p.g.k., a tym samym wyłącza stosowanie art. 22 ust. 2 tej ustawy, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z powołanym art. 22 ust. 2 oraz art. 45 Konstytucji RP. Przedmiotem sporu jest odpowiedź na pytanie, kto i w oparciu o jaką podstawę prawną jest uprawniony do zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W pierwszej kolejności należy wskazać na podstawowe rozwiązania zawarte w p.g.k. Zgodnie z art. 24 ust.2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b)dokumentów, o których mowa w art.23 ust.1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych dokumentów; pkt 2) na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei art. 24 ust. 2b p.g.k. określa w jakiej formie dokonywana jest aktualizacja: pkt 1) w drodze czynności materialno- technicznej na podstawie: dokumentów wymienionych w ppkt a do ppkt h, pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Natomiast zgodnie z powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej art.22 ust.2 p.g.k., podmioty, o których mowa w art.20 ust. 2 pkt 1 zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 22 ust. 2 p.g.k. wynika, że podmioty o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 zobowiązane są do zgłaszania zmiany danych objętą ewidencją gruntów i budynków, a z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., że zmiany dokonywane są na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Tym samym krąg podmiotów zobowiązanych i uprawnionych do składania wniosków o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów określa art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. do którego odsyła zarówno art. 22 ust. 2 jak i art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Zgodnie z art. 20 ust.2 p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: pkt 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: ppkt a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości , ppkt b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Określony w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. krąg podmiotów, który może wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazuje, że wśród podmiotów tych nie ma osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Dodatkowym potwierdzeniem powyższego stwierdzenia jest art. 20 ust.2a p.g.k., który stanowi: "Przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U.z 2016 poz.703), który został dodany ustawą z 5 czerwca 2014r., a wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014r. Regulacja zawarta w powołanym art. 20 ust. 2a p.g.k. wskazuje, że art. 20 ust. 2, w tym również pkt 1 ust. 2 nie ma zastosowania w przypadku wspólnot gruntowych uregulowanych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. W tym zakresie rozwiązań należy poszukiwać w u.z.w.g. Powołana ustawa reguluje szereg zagadnień dotyczących wspólnot gruntowych w tym: zasady ustalania które nieruchomości stanowią wspólnoty gruntowe, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, zasady ustalania tych osób oraz wielkość udziałów, a także zasady zagospodarowania wspólnot oraz problematykę spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. Z punktu widzenia rozważanej problematyki istotny jest art. 18 ust. 2 u.z.w.g., który ma następującą treść: "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki". Z powołanego art.18 ust.2 zdanie drugie jednoznacznie wynika, że wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty, w wykazie osób uprawnionych zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Tym samym osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej nie może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących wspólnoty gruntowej, albowiem z wnioskiem takim może wystąpić wyłącznie zarząd spółki. Nie ma tym samym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że art. 18 ust.2 u.z.w.g. poszerza katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, obok tych podmiotów, którym takie prawo przysługuje w oparciu o przepisy p.g.k. Powołany art. 18 ust. 2 u.z.w.g. wyłącza stosowanie zasad określonych w p.g.k. dotyczących wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 20 ust. 2a p.g.k. Przyjęte rozwiązanie zgodnie z którym wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej zgłasza zarząd spółki jest logiczną konsekwencją szczególnego charakteru prawnego wspólnot gruntowych, osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a także zasad sprawowania zarządu przez spółkę. Uprawnienia, o którym wyżej mowa, nie posiada sam skarżący, bowiem to zarząd spółki jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Odnośnie zaś powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt IV CSK 188/11, to zauważyć należy że wyrok ten został wydany w okresie gdy nie obowiązywał art. 20 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który został dodany ustawą z 5 czerwca 2014r., a wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. Nie można też uznać, że zaprezentowana interpretacja zamyka drogę do sądu, a tym samym narusza przepis art. 45 Konstytucji. W przypadku sporu pomiędzy podmiotem uprawnionym a spółką co do prawa do udziału we wspólnocie istnieją przewidziane prawem cywilnym środki prawne do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu i ewentualnego wymuszenia na spółce zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.