III SA/Lu 645/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 maja 2019 r. W. S. zwrócił się do Starosty [...] o zaktualizowanie danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta R. P., zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta R. P. nr [...] z dnia [...] marca 1988 r.. Wnioskodawca domagał się wykreślenia w pozycji 18 wykazu F. S. i wpisanie - W. S. M. S. i przysługujących im udziałów w wysokości po ˝; W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z dołączonymi aktami poświadczenia dziedziczenia spadek po [...] [...], a wraz z nim prawo do udziału we wspólnocie gruntowej, nabyli W. S. oraz M. S. w wysokości po ˝. Do wniosku zostały dołączono dokumenty dotyczące poświadczenia dziedziczenia po F. S. i po E. S.. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. odmówił wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zawnioskowanej zmiany. Organ wyjaśnił m. in., że stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jedynym podmiotem uprawnionym do zgłaszania zmian w wykazie osób uprawnionych jest zarząd wspólnoty gruntowej. W. S. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez odmowę skarżącemu prawa do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P.; 2) 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyznanie prawa do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P. wyłącznie zarządowi spółki. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. LWINGiK uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z powodu bezprzedmiotowości postępowania należało uchylić decyzji organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji w całości. Organ podniósł, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego ponieważ wszelkie zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych zgłaszane są do ewidencji przez zarząd spółki. Takiego uprawnienia nie ma skarżący, a to oznacza, że organ ewidencyjny nie mógł uwzględnić wniosku o wpisanie W. S. jako spadkobiercy F. S., niezależnie od tego czy ta ostatnia osoba była członkiem wspólnoty gruntowej. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - wbrew twierdzeniu skarżącego - ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i z tego powodu nie można go interpretować w ten sposób, że poszerza on katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji LWINGiK z dnia [...] września 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż: a) skarżącemu nie przysługuje status strony w sytuacji gdy sprawa dotyczyła jego praw do udziału we wspólnocie gruntowej w Miasta R. P., b) skarżący nie ma interesu prawnego gdyż w ocenie organu uzasadniał go zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości bez skonkretyzowania o jakie okoliczności chodzi; c) skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sytuacji gdy nabył spadek po osobie uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta R. P.; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez: pominięcie okoliczności, iż skarżący zwrócił się do Zarządu Spółki o wystąpienie z wnioskiem do Starosty [...] o dokonania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta R. P.; 3) art. 9 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania sposobu dochodzenia praw do udziału we wspólnocie w przypadku bezczynności Zarządu w wykonywaniu czynności związanych z aktualizacją wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, biorąc pod uwagę fakt, iż w ocenie organu dla skarżącego niedopuszczalna jest droga administracyjna; 4) art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania, 5) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania; 6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie było ono bezprzedmiotowe; 7) art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej Miasta R. P. w sytuacji, gdy skarżący miał w tym interes prawny W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej poddana została decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. określającego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w powołanym przepisie. Przyjąć należy, stosownie do art. 140 k.p.a, że w postepowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym uregulowanie zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. określające, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019 - komentarz, do art. 138). W orzecznictwie konsekwentnie prezentowana jest teza, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. ustanawia przesłanki przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie. Przesłanką, która warunkuje status strony jest przesłanka przyznania przepisem prawa materialnego interesu prawnego. Ustalenie zatem interesu prawnego może nastąpić na podstawie przepisu prawa materialnego w toku postępowania prowadzonego w sprawie. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przesądzają o tym, czy rozstrzygnięcie sprawy ma wpływ na ograniczenie uprawnień lub nałożenie obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 263/18). Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 765/10). W niniejszej sprawie spór powstał na tle aktualizacji danych w ewidencji gruntów i wydanych przez orzekające rozstrzygnięć - decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zawnioskowanej zmiany (mającej polegać na wykreśleniu zmarłego F. S. z wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wpisaniu - W. S. oraz M. S. jako osób, którym przysługują udziały w wysokości po ˝) oraz decyzji organu odwoławczego uchylającej powyższą decyzję organu I instancji i umarzającej w całości postepowanie tegoż organu. Z uwagi na charakter sporu wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności, że według ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach (art. 9 ust. 1). Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Zagospodarowanie wspólnot gruntowych użytkowanych rolniczo oraz nadających się do zagospodarowania rolniczego przeprowadza się w sposób przewidziany w niniejszej ustawie (art. 13 ust. 1). Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (art. 14 ust. 2). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1). Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2). Przedmiotowy zakres stosowania ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej p.g.k.) obejmuje sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4). Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust.2 p.g.k.). W tak określonych ramach prawnych skarżący w oparciu o art. 28 k.p.a. samodzielnie nie może wystąpić z wnioskiem o zmianę w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. To zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Samodzielnie skarżący uczynić tego nie mógł i organ nie mógł uwzględnić jego wniosku o wpisanie skarżącego i M. S. jako uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej niezależnie od tego czy F. S. był czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Skoro jednak postępowanie w tym przedmiocie zostało przez organ I instancji wszczęte, to zasadnym było umorzenie tego postępowania przez organ odwoławczy jako bezprzedmiotowego. Umorzenie postępowania oznacza stan sprawy polegający na tym, że wszczęte uprzednio postępowanie nie będzie kontynuowane, a ponadto, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych prawnych przeszkód w kontynuacji postępowania. Powyższe oznacza też, że bez naruszenia art. 22 ust. 2 p.g.k. organ rozstrzygnął sprawę co znajduje potwierdzenie w stanowisku zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1891/17 dotyczącym podobnego stanu faktycznego. Z tych przyczyn za nietrafne uznać należy zarzuty skargi, co do naruszenia art. 28, art. 105 § 1 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie dowiódł, że brak jest podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego do prowadzenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P.. Tym samym i zarzuty skargi co do naruszenia art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postepowania) oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. (wprowadzających zasady – praworządności, prawdy obiektywnej oraz oficjalności postępowania dowodowego) uznać należało za bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., to wskazać należy, że przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności, a tym bardziej, żeby wskazywał sposób dochodzenia praw do udziału we wspólnocie gruntowej w przypadku "bezczynności" Zarządu w wykonywaniu czynności związanych z aktualizacją wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, Z przytoczonych względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) do oddalenia skargi.