II OSK 263/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 668/17 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 29 marca 2017 r. nr ... w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i zobowiązania do usunięcia urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 668/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 29 marca 2017 r., nr ... w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i zobowiązania do usunięcia urządzenia wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy ma okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1408/13 oddalił skargę S. F. na decyzję Dyrektora RZGW w K. uchylającą decyzję Starosty N. z dnia 20 grudnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku decyzją z dnia 19 czerwca 1990 r. znak ..., zmienionego następnie decyzjami Wojewody z dnia 20 kwietnia 1991 r. znak ... i z dnia 27 lipca 1995 r. znak ... Skargę kasacyjną S. F. od powyższego wyroku oddalił NSA wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie do sygn. II OSK 1210/14. WSA w Krakowie w wyroku tym, uznając decyzję kasacyjną za prawidłową, przesądził: – po pierwsze, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie Prawa wodnego (...). Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Wojewody N. z dnia 19 czerwca 1990 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego określiła czas obowiązywania tego pozwolenia na 31 grudnia 2040 r. Było więc to pozwolenia wydane na okres dłuższy niż 20 lat. W takiej sytuacji tak wydane pozwolenia wygasały po upływie 20 lat licząc od dnia, w którym decyzja z dnia 19 czerwca 1990 r. stała się ostateczna; – po drugie, że najpóźniej w dniu 29 kwietnia 1991 r. decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego miała przymiot decyzji ostatecznej; – po trzecie prawidłowo organy uznały za stronę Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, natomiast wymaga wyjaśnienia status strony postępowania przyznany Gminie C. i Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w N.; – po czwarte, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu zebrania informacji niezbędnych do podjęcia ustaleń w oparciu o przepis art. 139 Prawa wodnego; Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że powyższe skutkowało koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie wyjaśnił, w sposób wszechstronny skutków z jakimi wiąże się dla podmiotu, który korzystał z pozwolenia, wygaśnięcie tego pozwolenia wodnoprawnego. Uchybień w tym zakresie nie dostrzegł organ odwoławczy, co w konsekwencji poprzez naruszenia przepisów postępowania a to: art. 7, 77 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, doprowadziło do naruszenia przepisu art. 139 Prawa wodnego. Powyższe zaś przesądziło o konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że organy administracyjne orzekły o nałożenia obowiązku usunięcia urządzenia wodnego w postaci jazu klapowego, wskazując jako podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia art. 139 ust. 1 Prawa wodnego. Próżno jednak znaleźć w uzasadnieniu skarżonych decyzji ustaleń, z których wynikałoby, że obowiązek usunięcia tego urządzenia jest niezbędny do kształtowania zasobów wodnych. A taka przesłanka wynika wprost z treści powołanej regulacji. Nie jest nią z pewnością powołana, przez organ pierwszej instancji i w pełni akceptowana przez organ drugiej instancji, racjonalność takiego rozwiązania w związku z toczącym się postępowaniem o pozwolenie wodnoprawne i modernizację MEW w miejscowości P. Z brzmienia przepisu art. 139 ust. 1 wynika bowiem, że obowiązek usunięcia urządzeń można nałożyć tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Zawsze więc organ administracji musi wykazać, że taka okoliczność zachodzi w danej sprawie. Uznaniowy charakter nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów w myśl art. 139 ust. 1 Prawa wodnego nie może być rozumiany jako zasada dowolności orzekania w tym przedmiocie. Z powołanych więc przyczyn Sąd uznał zarzut skargi naruszenia przepisu art. 139 ust.1 jako w pełni uzasadniony. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 139 ust. 4 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu niewątpliwie organ pierwszej instancji, jak to określił Dyrektor RZGW w K., "zajął stanowisko" co do zasadności pozostawienia progu betonowego, na którym są zamontowane drewniane stawidła jazu klapowego. Ze stanowiska tego wynika jednak tylko to, że "służy on stabilizacji dna rzeki D., a w związku z rozbudową ujęcia może posłużyć do zamontowania powłoki gumowej", te okoliczności z kolei wynikać mają z treści decyzji środowiskowej dotyczącej rozbudowy MEW w miejscowości Podczerwone. Sąd podkreślił, że organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń, w kontekście niezbędności tego urządzenia do kształtowania zasobów wodnych. Nie jest więc wiadomym na pewno, czy jest to właśnie urządzenie, o którym mowa w art. 139 ust. 4 Prawa wodnego, bo taka podstawa prawna została powołana na wstępie decyzji. Wreszcie, co istotne "stanowisko" to zostało wyrażone dopiero w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem zgodnie z przywołaną treścią art. 139 ust. 4 Prawa wodnego o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego orzeka organ w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Z uzasadnienia decyzji wynikać ma natomiast zasadność podjętego rozstrzygnięcia, w kontekście spełnienia warunku niezbędności urządzenia dla kształtowania zasobów wodnych. Sąd podkreślił, że ustalenia poczynione w zakresie zbędności lub nie urządzenia wodnego wywołują istotne konsekwencje dla właściciela wód. W doktrynie trafnie bowiem wskazuje się, że stwierdzenie niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego oznacza de facto zapowiedź przejęcia urządzeń wodnych bez odszkodowania na rzecz właściciela wody, jeśli właściciel urządzenia nie wykona uprawnienia do rozporządzenia w terminie zakreślonym w art. 139 ust. 2 (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz do art. 139, LexisNexis 2010, dost. LEX). Sąd uznał, że nie można również odmówić słuszności zarzutom skargi w kwestii niedostatecznego rozważenia przez organy obu instancji przyznania przymiotu strony Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w N., a Sąd nie może w tym względzie zastępować organów administracyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafny jest także zarzut braku wskazania, w decyzji organu drugiej instancji, jakichkolwiek powodów, dla których obowiązek usunięcia urządzenia wodnego został określony wobec S. F., J. F. i T. S. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika jedynie, że wskazane osoby są spadkobiercami J. S., któremu zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia 19 czerwca 1990 r., tymczasem z treści przepisu art. 139 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że zobowiązać można zakład do usunięcia urządzeń wodnych lub innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Niezbędne było zatem poczynienie ustaleń czy urządzenie to zostało wykonane na podstawie tego zezwolenia lub przez kogo było ono użytkowane. W ocenie Sądu, wyżej przywołane uchybienia organów obu instancji stanowiły niewątpliwie konsekwencję naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Sąd wskazał, że organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Z powodów wyżej zaprezentowanych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie poddaje się kontroli instancyjnej, w zakresie stwierdzenia przez Sąd niedostatecznego rozważania przez organy obu instancji przyznania przymiotu strony skarżącemu kasacyjnie, i bez odniesienia się przez Sąd do poczynionych w tym zakresie przez organy ustaleń i zebranego materiału dowodowego, co może doprowadzić do wykluczenia skarżącego kasacyjnie z dalszego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Sąd powołał się, na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na moc oceny prawnej zawartej w wyroku z 28 stycznia 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1408/13), które ma cechę prawomocności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1210/14 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Wiążące jest oceną ustalenie interesu prawnego na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 Kodeksu ustanawia przesłanki przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie. Przesłanką, która warunkuje status strony jest przesłanka przyznania przepisem prawa materialnego interesu prawnego. Ustalenie zatem interesu prawnego może nastąpić na podstawie przepisu prawa materialnego w toku postępowania prowadzonego w sprawie. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przesądzają o tym, czy rozstrzygnięcie sprawy ma wpływ na ograniczenie uprawnień lub nałożenie obowiązku. Dla ustalenia interesu prawnego istotne jest to, że przedmiotem sprawy jest stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 139 ust. 1 powołanej ustawy, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Według art. 139 ust. 4 powołanej ustawy Prawo wodne, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie orzeka się o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na istotne okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, zarówno co do nałożenia obowiązków na wskazanych adresatów decyzji, jak i co do zastosowania art. 139 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy Prawo wodne. W toku prowadzonego postępowania organy obowiązane będą do ustalenia, kto ma interes prawny w sprawie, a zatem kto może zostać obciążony obowiązkiem i czy innym jednostkom, w tym Okręgowemu Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu w N., przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.