II SA/Po 896/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1, 149 § 3 oraz 148 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], sygn. [...], w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przebudowanego i rozbudowanego z istotnym odstąpieniem od dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], znak [...], którą udzielono pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy [...] w [...] (działka nr [...] oraz fragment działki nr [...], ark. [...], obręb [...]). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. P. K., właściciel nieruchomości i budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wybudowanego na nieruchomości położonej przy [...] w [...], złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku postępowania organ I instancji stwierdził, że doszło do realizacji robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem zwiększyła się powierzchnia zabudowy i kubatura budynku oraz wprowadzone zostały zmiany w zakresie zagospodarowania terenu. Inwestorem wskazanych robót był poprzedni właściciel i inwestor M. I.. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], sygn. [...] nałożył na P. K., aktualnego właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przebudowanego i rozbudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przebudowanego i rozbudowanego na terenie nieruchomości położonej przy [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o uchylenie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], sygn. [...] Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylająca wskazane pozwolenie na budowę została doręczona ówczesnemu inwestorowi M. I. w dniu [...] grudnia 2018 r. Na skutek tej procedury M. I. powziął informację o toczącym się przez organem I instancji postępowaniu o sygn. [...] Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. M. I. zwrócił się z wnioskiem o wznowienie tego postępowania. Uczynił to jednak po prawie 2 miesiącach od chwili odbioru decyzji Prezydenta Miasta [...], a więc powzięciu wiedzy o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. [...] Strona nie dotrzymała zatem 1 miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W zażaleniu z dnia [...] lipca 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego M. I. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 1 – 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu M. I. wyjaśnił, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie, a więc o rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie, jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Wnioskodawca podkreślił, że to w dniu [...] stycznia 2019 r. ustalił treść decyzji w stopniu umożliwiającym ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienia postępowania o sygn. [...] Wbrew stanowisku organu I instancji w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nie została wskazana treść rozstrzygnięcia, która została zawarta w decyzji. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] wynika jedynie, iż na podstawie decyzji PINB dla Miasta [...] nałożył na inwestora obowiązki zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast to treść decyzji zawiera istotne informacje dotyczące obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz zakres rzekomych odstępstw od projektu budowlanego. Jedynie zapoznanie się z powyższym zakresem decyzji umożliwia dokonanie oceny zasadności wniesienia podania o wznowienia postępowania. W związku z powyższym miesięczny termin zakreślony w art. 148 § 2 K.p.a. dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dotrzymany. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy przy tym rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Tymczasem Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. podał datę, w której decyzja PINB została wydana, jej numer oraz sygnaturę, pod którą prowadzone było postępowanie. Co więcej, Prezydent Miasta [...] wskazał przepis, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego nałożył na P. K. określone obowiązki (tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wobec tego uznać należało, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znajdowały się informacje, które pozwalały zidentyfikować decyzję PINB, kończącą postępowanie administracyjne, którego wznowienia domaga się M. I.. W konsekwencji doszło do niedochowania w sprawie terminu wyznaczonego na złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego. W skardze z dnia [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. I. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 1 w zw. z art. 144, art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dla złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie pozostaje wystarczające ustalenie jedynie numeru decyzji, nazwy organu, podstawy prawnej i statusu rozstrzygnięcia (pozytywne, czy negatywne). W tym aspekcie konieczne pozostaje dysponowanie przez stronę odpowiednim minimalnym zakresem informacji determinującym ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania. W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie została wskazana treść rozstrzygnięcia, a jedynie podstawa prawna. Skarżący zarzucił również organom, że przed wydaniem rozstrzygnięć nie umożliwiły mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przejścia do drugiego ze wskazanych powyżej etapów, gdyż wznowienie postępowania okazało się, zdaniem organów nadzoru budowlanego, niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na który to przepis skarżący powołał się we wniosku o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi, że datą, w której w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. dowiedział się o decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] jest dzień [...] stycznia 2019 r., tj. dzień, w którym ustalił treść decyzji w stopniu umożliwiającym ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania prowadzonego pod sygn. [...] Zdaniem skarżącego dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie są wystarczające informacje pozwalające zidentyfikować decyzję kończącą postępowanie administracyjne w zakresie daty, numeru, sygnatury postępowania oraz podstawy prawnej działania organu administracyjnego. To treść decyzji zawiera istotne informacje dotyczące obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz zakres rzekomych odstępstw od projektu budowlanego. Jedynie zapoznanie się z tymi informacjami umożliwiało dokonanie oceny zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania. Natomiast zdaniem organów rozstrzygających w sprawie skarżący dowiedział się o decyzji w dniu odebrania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], tj. w dniu [...] grudnia 2018 r. (t. II, k. 76 akt adm. organu I instancji). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy początkiem biegu jednomiesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania prowadzonego pod sygn. [...] była data, w której skarżącemu została doręczona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], znak: [...] W uzasadnieniu wskazanej decyzji Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], wobec prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2018 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta stała się ostateczna (zgodnie z pismem z dnia [...].11.2018 r.) W tej sytuacji właściwy organ ma obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę" (t. II, k. 81 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego jest błędna, a rację w sporze należy przyznać organom rozstrzygającym w sprawie. Sposób interpretacji pojęcia "strona dowiedziała się o decyzji", użytego w art. 148 § 2 K.p.a. doczekał się bogatego orzecznictwa, a poglądy dotyczące tej kwestii można uznać za utrwalone. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1661/17 i z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II OSK 2226/18; dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę utrwalone poglądy orzecznictwa, akceptowane w pełni przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby zakwestionować stanowisko organów, według których o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. skarżący dowiedział się w dniu [...] grudnia 2018 r., tj. w dniu doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] We wskazanej decyzji zawarte zostały bowiem wszystkie informacje, które umożliwiały skarżącemu złożenie podania o wznowienie postępowania. Prezydent Miasta [...] wskazał organ, który wydał decyzję, jej datę oraz numer, a także sygnaturę postępowania. Dodatkowo wyjaśnione zostało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził wskazane postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy [...] w [...] w sposób istotne odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie, a podstawą prawną nałożenia obowiązków był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niewątpliwie więc skarżący pozyskał w ten sposób wiedzę o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego dla złożenia podania o wznowienie postępowania prowadzonego pod sygn. [...] nie było przy tym niezbędne, aby skarżący poznał pełną treść decyzji, tj. jakie odstępstwa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za istotne. W konsekwencji doręczenie skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] stanowiło wystarczającą informację, wyczerpującą przesłanki "dowiedzenia się przez stronę o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sam fakt doręczenia skarżącemu wskazanej decyzji nie jest okolicznością sporną między stronami. Ponadto, w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzone za zgodność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji, z którego wynika, że pełnoletni domownik skarżącego odebrał ją w dniu [...] grudnia 2018 r. Zatem w tej dacie rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie, który upłynął w dniu [...] stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania w dniu [...] lutego 2019 r. (t. II, k. 63 akt adm. organu I instancji), nietrafny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. Z tego samego powodu, wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły wymienionych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie kluczowej przesłanki faktycznej przesądzającej o rozstrzygnięciu sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony w treści skargi zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że choć organ I instancji umożliwił skarżącemu zapoznanie się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami w dniu [...] marca 2019 r. (t. II, k. 64 akt adm. organu I instancji), z chronologii akt w istocie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. została włączona w poczet materiału dowodowego już po zapoznaniu się przez stronę z aktami, a przed wydaniem postanowienia. Również organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wystosował do skarżącego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Tym niemniej, uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia wydanego w sprawie postanowienia jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Tymczasem organ I instancji z treści wniosku o wznowienie postępowania posiadał wiedzę na temat tego, w jakiej dacie, w opinii skarżącego, dowiedział się on o decyzji. Z kolei organ odwoławczy nie zgromadził w toku postępowania odwoławczego dodatkowych dowodów. Stanowisko skarżącego w zakresie daty dowiedzenia się o wydanej decyzji wynikało natomiast jednoznacznie z treści złożonego zażalenia. W toku postępowania administracyjnego ani sądowego skarżący nie kwestionował przy tym faktu doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], na której to okoliczności organy oparły swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.