II SA/Po 73/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienie treści decyzji; oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu sprawy wybudowania budynku mieszkalnego z garażem w [...] przy [...] (dz. nr [...]), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i w przepisach przez A. K. i J. M. (decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym), nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, obejmującego budynek mieszkalny z garażem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy [...] na działce nr [...], w terminie do dnia [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] września 2019 r. J. M. w oparciu o art. 9, art. 11 i art. 113 § 2 K.p.a., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], tj. które stwierdzone przez PINB w [...] odstępstwa od projektu budowlanego mogą (powinny) być legalizowane tylko przez wykonanie projektu zamiennego (mogą pozostać i należy je tylko zinwentaryzować), a które nie mogą być zalegalizowane bez uprzedniego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem strony PINB w [...] powinien jednoznacznie ocenić (i wyartykułować), czy istnieje w przedmiotowej sprawie potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem do stanu zgodnego z prawem, czy wystarczy tylko inwentaryzacja tego budynku. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego dwa uprawnienia: pierwsze, do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie, do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowalnych. Odstępstwa od projektu budowlanego, których legalizacja tylko przez wykonanie projektu zamiennego nie jest możliwa winny być przez organ nadzoru budowlanego precyzyjnie wymienione i wyeliminowane przez inwestora jeszcze przed zleceniem wykonania projektu zamiennego projektantowi. Projekt zamienny nie powinien obejmować więc żadnych robót do wykonania, a jedynie powinien być swego rodzaju inwentaryzacją tego, co zostało już wykonane. Innymi słowy, projekt zamienny powinien przedstawiać obraz końcowy inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 113 § 2 i art. 123 K.p.a., odmówił wyjaśnienia co do treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zapis sentencji decyzji PINB w [...] wyraźnie określa nałożony obowiązek, tj. "sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Treść projektu budowlanego zamiennego wynika natomiast wprost z przepisu art. 34 Prawa budowlanego. Wyznaczają ją obowiązujące przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane i przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także koncepcja inwestora. Następnie organ I instancji wskazał, że w obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2018 r., szczegółowo opisał stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto na stronie 6 tej decyzji wyraźnie wskazał, że "(....) w przypadku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (nakazanego przedmiotową decyzją) należy sporządzić nowe opracowanie projektowe, w którym elementy bez odstępstw pozostaną takie jak w projekcie pierwotnym, zaś elementy, w stosunku do których dopuszczono się odstępstw powinny zostać przedstawione wg nowego stanu projektowego". W konsekwencji, organ I instancji uznał, że żądanie strony zawarte we wniosku z dnia [...] września 2019 r. nie stanowi podstawy do wyjaśnienia przez organ wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Wniosek zawiera bowiem pytania dotyczące merytorycznego zakresu projektu zamiennego, które wychodzą poza treść decyzji i nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Tymczasem organ nie jest uprawniony do uszczegółowiania zakresu merytorycznego projektu zamiennego w sposób wykraczający poza rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji, a tym samym wskazania "które odstępstwa od projektu budowlanego mogą (powinny) być legalizowane tylko przez wykonanie projektu zamiennego (mogą pozostać i należy je tylko zinwentaryzować), a które nie mogą być zalegalizowane bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (...)". To inwestor zobligowany jest dostosować swój zamiar inwestycyjny do obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zażaleniu z dnia [...] października 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego J. M. podniósł, że to na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek ustalenia, czy istnieje potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i ich zakresu w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jeszcze zanim zostanie przedłożony projekt budowlany zamienny. Dopiero na tej podstawie organ ustala zakres opracowania projektu budowlanego zamiennego. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich ustaleń, natomiast odwoływanie się do określenia "w razie potrzeby" nie jest wystarczające, stąd żądanie wyjaśnienia wątpliwości. Nie budzi wątpliwości, że organ I instancji powinien wyjaśnić, czy istnieje w przedmiotowej sprawie w ogóle potrzeba wykonania jakiś czynności lub robót budowlanych, a jeśli tak, to jaki powinien być ich zakres. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja PINB w zakresie, o którym mowa we wniosku o wyjaśnienie treści decyzji jest jasna i nie wymaga wyjaśnienia. W sentencji decyzji wyraźnie wskazano, że projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że "inwestor zobowiązany jest przedłożyć projekt budowlany zamienny dotyczący całego zamierzenia będącego przedmiotem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Projekt zamienny winien być opracowany zgodne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wniosek J. M. z dnia [...] września 2019 r. w rzeczywistości dotyczy więc nie wyjaśnienia treści wydanej decyzji, a dokonania przez PINB kolejnej oceny stanu faktycznego i zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie – jednoznacznego określenia, które z odstępstw mogą zostać zalegalizowane w stanie niezmienionym (jedynie naniesione do projektu), a które wymagają dokonania określonych czynności lub robót budowlanych. W skardze z dnia [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 113 § 2 K.p.a., w uzasadnieniu powielając argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie odmówił wyjaśnienia zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 113 § 2 i 3 K.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Sąd wyjaśnia, że celem instytucji z art. 113 § 2 K.p.a. jest usunięcie niejasności w treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 K.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należało, że stanowisko organów rozstrzygających w niniejszej sprawie jest zasadne. Na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], jednoznacznie wynika zakres niezgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...] (s. 2 i 3 decyzji z dnia [...] października 2018 r.). Na stronach 4 i 5 decyzji organ I instancji wskazał, które z tych odstępstw uznał za odstępstwa istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, organ I instancji wskazał przepisy, które zostały naruszone przez zmianę w pomieszczeniu łazienki luksferów na otwór okienny, w odległości ok. 2,18 m od granicy z działką nr [...] oraz usytuowanie budynku w odległości ok. 1,15 m – 3,47 m od tej granicy (s. 5 decyzji z dnia [...] października 2018 r.). W konsekwencji, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że żądanie strony zawarte we wniosku z dnia [...] września 2019 r. nie stanowi podstawy do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Wniosek zawiera bowiem pytania dotyczące merytorycznego zakresu projektu zamiennego, które wychodzą poza treść decyzji i nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13). Jak słusznie więc wskazał organ I instancji, nie jest on uprawniony do uszczegółowiania zakresu merytorycznego projektu zamiennego w sposób wykraczający poza rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji, a tym samym wskazania "które odstępstwa od projektu budowlanego mogą (powinny) być legalizowane tylko przez wykonanie projektu zamiennego (mogą pozostać i należy je tylko zinwentaryzować), a które nie mogą być zalegalizowane bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (...)". To inwestor zobligowany jest dostosować swój zamiar inwestycyjny do obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.