II OSK 2379/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/19 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r., nr DON.7200.69.2019.ABL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/19, oddalił skargę K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r., nr DON.7200.69.2019.ABL, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 czerwca 2019 r., nr DON.7200.69.2019.BSI, wydaną w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 22 lutego 2019 r., znak: WOP.7721.2.2019.ASN, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB), nakazującą K. L. na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: "Pr.bud."), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce o nr. geod. [...] w miejscowości [...], gm. [...], tj. jako pomieszczeń sklepu. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył K. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję organu wobec czego decyzja nie została poddana kompleksowej kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co z kolei doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że badana decyzja WINB z dnia 22 lutego 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności; zaniechanie to dotyczyło w szczególności: nie rozpatrzenia zarzutu skarżącego dotyczącego wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 51 Pr.bud. (decyzja PINB z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr PNB.5040.1.18) legalizującej roboty budowlane wykonane w 2017 r. w przedmiotowym lokalu celem dostosowania go do nakazów organów inspekcji sanitarnej w zakresie funkcjonowania baru, co powinno doprowadzić do zastosowania w sprawie art. 71 ust. 6 Pr.bud. oraz doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie nakazu zmiany sposobu użytkowania; wydanie decyzji zawierającej nakaz doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego powoduje, iż decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, ponieważ jest już drugą decyzją wydaną w trybie legalizacji procesu budowlanego, a decyzje te są wzajemnie sprzeczne oraz jest niewykonalna w związku z uprzednim zalegalizowaniem robót budowlanych; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa tj. w związku z naruszeniem art. 71 ust. 1, art. 71a ust. 4 Pr.bud., a polegającym na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, co skutkuje koniecznością wszczęcia procedury określonej w art. 71a Pr.bud., pomimo że budynek jest budynkiem o charakterze handlowo-usługowym i stanowi wraz z innymi budynkami jednolitą strukturę stacji paliw, na której już od 2010 r. była prowadzona produkcja oraz sprzedaż produktów garmażeryjnych oraz pomimo że w sprawie została przeprowadzona procedura legalizacji robót budowlanych w trybie art. 50-51 Pr.bud.; 3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z jej niewykonalnością, która ma charakter trwały, co skutkuje przede wszystkim brakiem możliwości ustalenia w jaki sposób należy wykonać wydaną decyzję prawomocną, a w szczególności co oznacza nakazanie przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń, w przypadku gdy zalegalizowane zostały wykonane roboty budowlane w trybie art. 50-51 Pr.bud., prowadzące do zmiany części sklepowej z wydawaniem posiłków na wynos na część barową z konsumpcją na miejscu; II. naruszenie przepisów prawa materialnego "poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie polegające na": 1) niewłaściwym zastosowaniu w sprawie art. 71 ust. 1 Pr.bud., a polegającym na przyjęciu, że w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, PINB, a następnie WINB, zgodnie z przepisami prawa stwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku co skutkuje koniecznością wszczęcia procedury określonej w art. 71a Pr.bud.; 2) rażącym naruszeniu art. 71 a, art. 71 ust. 6 oraz art. 50 oraz art. 51 Pr.bud., poprzez ich zastosowanie, pomimo że stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona była z wykonywaniem robót budowlanych wewnątrz lokalu w 2017 r., a roboty te zostały zalegalizowane, tym samym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, upozorowane także na naruszenie przepisów postępowania, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku. W odniesieniu do ich redakcji zauważyć należy, że skoro sprawa toczyła się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, autor skargi kasacyjnej winien był powiązać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (punkty II.1) i II.2) opisanego wyżej środka zaskarżenia) z odpowiednimi przepisami art. 156 § 1 k.p.a., tak jak to uczynił w ramach zarzutu z punktu I.2), a nadto z przepisami regulującymi postępowanie przez sądem administracyjnym, skoro został zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Ostatnia uwaga odnosi się także do podstaw kasacyjnych z punktów I.2) i I.3). Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się, po pierwsze, do wykazania związku pomiędzy wydaną decyzją PINB z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr PNB.5040.1.18 (utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 29 czerwca 2018 r., znak: WOP.7721.71.2018.ASN) o odstąpieniu od nałożenia na K. L., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., obowiązku wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] w obrębie S., gmina S., a decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na ww. działce, tj. jako pomieszczeń sklepu, po drugie, do zakwestionowania uznania, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania budynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, gdy w wyniku naruszenia prawa powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2381/19). Mając na uwadze powyższe oraz argumentację prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie nie można stwierdzić ażeby kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że autor środka zaskarżenia nie sformułował żadnych zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych. Na marginesie, rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). Jak wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Z analizy treści decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr PNB.5040.1.18, wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie sposób jednoznacznie wywieść, że postępowanie administracyjne, w którym ona zapadła, dotyczyło legalizacji robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest też opracowania "Ocena stanu technicznego konstrukcji i elementów istniejącego budynku handlowego w [...] (...)", sporządzonego przez mgr inż. M. S., do którego odwołuje się organ w decyzji z dnia 27 kwietnia 2018 r. Nie można zatem jednoznacznie ustalić, aby sporna decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku była drugą decyzją wydaną w przedmiocie legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu. Powyższe wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu, w odniesieniu do podstawy kasacyjnej z punktu I.1) środka zaskarżenia, zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego wpływu wydania decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2018 r. na decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościom, jednakże wskazane uchybienie, z przyczyn wskazanych wyżej, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy, nie przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nadto, autor skargi kasacyjnej wadliwie upatruje w tym naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to, że nie zgadza się on z wynikiem kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Zdaniem Składu obecnie orzekającego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem jest oparty na założeniu, że wykonane roboty budowlane, objęte zmianą sposobu użytkowania, zostały już zalegalizowane w trybie art. 50-51 Pr.bud. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała także, aby weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc, w następstwie wadliwego przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Na marginesie, można dostrzec pewną niekonsekwencję strony skarżącej kasacyjnie, z jednej strony podnosi bowiem, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączona była z wykonaniem robót budowlanych, które zostały już zalegalizowane, a z drugiej kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania w trybie art. 71 ust. 1 Pr.bud., stojąc na stanowisku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania wobec braku zwiększenia oddziaływań. Jeszcze raz należy podkreślić, że niniejsza sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że WSA w Białymstoku (sprawa o sygn. akt II SA/Bk 287/19) dokona kontroli sądowej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r., nr WOP.7721.2.2019.ASN, jako wydanej w trybie "zwykłym", zakres jej badania pod kątem zgodności z prawem będzie zatem szerszy, niż w trybie nieważnościowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.