II OSK 2381/19

Dnia 26 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/18 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w P. udzielił H. sp. z o.o. pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P. – III etap osiedla "T.", które to działki zgodnie z aktem planistycznym były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami podstawowymi. Przy piśmie z dnia 29 października 2014 r. skarżąca – T. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody, ww. decyzja nie jest objęta żadną z nieważnościowych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały podjęte wszelkie czynności w celu jak najszerszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami K.p.a., a istniejąca niekompletność dokumentacji projektowej (co do załączników i projektu budowlanego) nie wynika z winy organów i naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu nieważnościowym taka okoliczności zaistniała, ponieważ, pomimo podjętych starań przez organ, nie udało odnaleźć się projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, jest mało prawdopodobne, aby projekt ten wprost lub poprzez zastosowane rozwiązania przewidywał kierowanie spływu wód opadowych na działkę skarżącej. Tylko w takim wypadku można by uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Bez jednoznacznych dowodów organ nie może stwierdzić rażącego naruszenia prawa. Wstępną przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest bowiem jego oczywistość (wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa). Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia aby ww. decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto skoro z wpisów z rejestru gruntów wynikało, że działki inwestycyjne to tereny mieszkalne, brak w aktach sprawy decyzji wyłączającej z produkcji rolnej nie możne stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że zgrupowane segmenty w ramach przedmiotowej inwestycji nie zostały zaprojektowane w sposób naruszający w stopniu rażącym § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46). Organ odwoławczy na podstawie akt zgormadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania odtworzeniowego przeprowadzonego przez Starostę P., nie stwierdził aby kontrolowana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, GINB wskazał, że "brak w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 34 Prawa budowalnego stanowi główną część projektu budowalnego" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że brak projektu budowalnego dla inwestycji na działce o nr [...] uniemożliwia dokonanie oceny, czy projektowana inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz wydanie decyzji pomimo braku dokumentacji pozwalającej wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie oraz ustalić czy w ramach realizacji zaskarżonej inwestycji doszło do rażącego naruszenia prawa; - art. 156 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody podczas gdy brak dokumentacji budowlanej uniemożliwia potwierdzenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/18, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 i 2 K.p.a. w zw. art. 16 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśnił na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wskazał na moc wiążącą zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1676/14 oraz, że skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i podziela ustalenia faktyczne oraz towarzyszącą im ocenę prawną zawarte w decyzjach organów nieważnościowych obu instancji. Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy organy nieważnościowe zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braków w dokumentacji projektowej w postaci usunięcia – "wyrwania" planu realizacyjnego dla działki inwestycyjnej nr [...] oraz braku jakiejkolwiek dokumentacji projektowej dotyczącej spornej inwestycji na działce nr [...] – w szczególności planu realizacyjnego, który pozwoliłby na ustalenie, czy omawiana inwestycja spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd zwrócił uwagę, że organy podjęły wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy celem uzyskania kompletnej dokumentacji projektowej, jednak podjęte w tym zakresie czynności (postępowanie odtworzeniowe akt, poszukiwanie dokumentów) nie przyniosły oczekiwanych efektów. W tych warunkach istniejące braki w dokumentach, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji, nie wynikają z zaniedbania lub opieszałości organów. Sąd wskazał, że problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. A mianowicie, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., I OSK 470/08). W tych warunkach, wbrew twierdzeniom skargi, brak dokumentacji budowlanej uniemożliwia potwierdzenie, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz warunkami zagospodarowania terenu. Brak tej dokumentacji stanowi bowiem, w ocenie Sądu, przeszkodę w stwierdzeniu nieważności badanego aktu administracyjnego, nie zaś jak twierdzi skarżąca podstawę do uwzględnienia jej wniosku Wbrew zarzutom skargi organy rozpoznające sprawę nie naruszyły także treści art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie prowadzone było niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy wypełniły obowiązek wynikający z treści art. 7 K.p.a., który stanowi , że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 K.p.a. zebrały i oceniły cały dostępny im materiał dowodowy, w sposób niebudzący zastrzeżeń Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej podczas gdy kwestionowana decyzja wydana przez GINB wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braków w dokumentacji projektowej i przyjęcie, że brak dokumentacji uniemożliwia zweryfikowanie, czy omawiana inwestycja spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jest zgodna z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy zdaniem skarżącej dokumentacja nie została przez inwestora prawidłowo wykonana i przedłożona organowi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co potwierdza, iż wydana decyzja pozwolenie na budowę została wydana bez wymaganej obligatoryjnej dokumentacji, a zatem z rażącym naruszeniem prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej podczas gdy decyzja GINB wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich dla sprawy istotnych okoliczności faktycznych, a materiał dowodowy nie został zebrany w sposób kompletny, bezstronny i wiarygodny, który pozwoliłby ustalić czy brakująca dokumentacja projektowa faktycznie została przez Inwestora sporządzona ewentualnie czy została ona sporządzona z kwalifikowanymi wadami. W związku z zarządzeniem z dnia 21 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W szczególności dotyczy to oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w razie znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanej decyzji. Nie jest przy tym możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18). Jeżeli chodzi o brak kompletu dokumentów potwierdzających, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sposób legalny, to brak kompletnej dokumentacji projektowej w aktach administracyjnych, czy też w szeregu archiwach, po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokumentacja projektowa zawierała wady, które musiałyby skutkować stwierdzeniem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Jak wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia po tak długim czasie określonych dokumentów nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania "zwykłego" (tu: w sprawie udzielenia w 1995 r. pozwolenia na budowę), a co za tym idzie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 3 września 2010 r., I OSK 1534/09; z 13 września 2010 r., I OSK 1427/09; z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1489/12; z 8 czerwca 2016 r., I OSK 962/14; z 29 września 2017 r., I OSK 2942/15). Ponadto wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji, jeżeli skarżąca twierdzi, że pomimo podjętych przez organ nieważnościowy, ale nieudanych prób odszukania kompletnej dokumentacji, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to powinna to wykazać. Zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1395/19). W tej jednak sprawie skarżąca tego nie wykazała, ponieważ jej argumentacja bazuje wyłącznie na domniemaniach, która to okoliczność stawia nawet w wątpliwość czy w ogóle pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, niewspominając o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto bez znaczenia dla wyniku sprawy jest powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 1995 r. (znak: [...]) z tego względu, że podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji był brak projektu zagospodarowania terenu. Na uwagę zasługuje, że w administracyjnym toku instancji ww. decyzja Wojewody z 2004 r. została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2005 r. W sprawie tej decyzji GINB zostały zaś wydane wyroki Sądów Administracyjnych, w tym NSA o sygn. akt II OSK 984/06, w którym wskazano, że [wówczas] stan faktyczny sprawy z uwagi na etapy realizacji inwestycji nie został wyczerpująco ustalony i wyjaśniony, gdyż nie zbadano w ogóle jak wygląda dokumentacja odnosząca się do poszczególnych etapów budowy osiedla. Dlatego powoływanie się na ww. decyzję Wojewody nie może być aktualnie skuteczne, tym bardziej, że aktualnie ustalono i oceniono, że brak jest możliwości uzyskania kompletnej dokumentacji projektowej. Dlatego w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do zapatrywania, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że nie istnieją wystarczające podstawy do stwierdzenia, że ww. pozwolenie na budowę z 1995 r. obaczone jest kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie można skutecznie zarzucić, że doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich dla sprawy istotnych okoliczności faktycznych, i że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób kompletny, bezstronny i wiarygodny. Organy podjęły stosowne działania celem odszukania dokumentacji i jej odtworzenia. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie wykazała jakie jeszcze czynności powinny wdrożyć organy celem uzyskania kompletnej dokumentacji. Należy wskazać, że sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie polega wyłącznie na wskazaniu naruszenia prawa, lecz także wykazania, że tego rodzaju wada miała wpływ na wynik sprawy. Natomiast wskazywana przez skarżącą w sprawie "dekompletacja" dokumentu nie może być oceniana w postępowaniu nieważnościowym jako okoliczność świadcząca o istnieniu wady rażącego naruszenia prawa. Poza tym co do zasady przestępstwa przeciwko dokumentom nie są przedmiotem działalności organów administracyjnych, lecz odpowiednich organów ścigania i sądów karnych. W konsekwencji powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.