I OSK 1395/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1969/18 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Spółdzielni A. w G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1969/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "Minister", z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. J.L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił: 1) nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 27 poz. 197 ze zm.), dalej jako "dekret", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w sprawie wspomnianego przepisu, w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość nie została przejęta na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych, ale na potrzeby aparatu bezpieczeństwa Polski Ludowej – LWP,  - art. 5 ust. 1 dekretu przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność J.L. na potrzeby budowy placu ćwiczeń dla wojska stanowiło realizację narodowego planu gospodarczego, - art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że skutecznie doszło do poinformowania właściciela wywłaszczonej nieruchomości o cenie jej nabycia, skoro brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących za takim ustaleniem, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie okoliczności, 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jej treść poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i błędne ustalenie, że wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono na potrzeby narodowych planów gospodarczych, a nie na potrzeby LWP, podczas gdy na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie urządzono placu ćwiczeń wojska i nie była w ten sposób wykorzystywana po wydaniu zaskarżonej decyzji, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. a to zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak ustalenie z urzędu w dostępnej organowi bazie danych - Księgi Wieczyste archiwalnego stanu nieruchomości a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w całości, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie sprawy i ustalenie wszelkich okoliczności istotnych w danej sprawie oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy, oraz niezbadanie celu na który nieruchomość wywłaszczono, czy rzeczywiście po wywłaszczeniu nastąpiło przekazanie nieruchomości na cele realizacji narodowego planu gospodarczego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz niedokonanie czynności dowodowych, sprawdzających wymaganą ilość ludności, zamieszkującą w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia i nie tylko niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz także nierozpatrzenia tego materiału dowodowego w całości; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące załatwieniem sprawy w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości automatycznie na niekorzyść wnioskodawcy, nie odnosząc się do wszystkich przepisów, obowiązujących w chwili wywłaszczenia przy ocenie uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia o wywłaszczeniu, przyjęcie, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem mimo, że materiał dowodowy, zebrany w sprawie i oceniany zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego nie potwierdza jednoznacznie tej okoliczności, wskazując w rzeczywistości na brak możliwości zastosowania wskazanych w uzasadnieniu przepisów poprzez niemożność rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na nieprzydatność terenu na ten cel oraz brak jego niezbędności, a także poprzez błędne przyjęcie, że w świetle materiału dowodowego oraz zasad doświadczenia życiowego należało uznać, że nastąpiło prawidłowe poinformowanie współwłaścicieli o wywłaszczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dowody uzasadniały odmienną ocenę; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 12 k.p.a. a to pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia, 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości oraz odmowę wszczęcia postępowania pomimo, że skarżący wykazał następstwo prawne po poprzednich właścicielach nieruchomości i przysługujący mu interes prawny w dochodzeniu roszczeń, co nie było kwestionowane przez strony, 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci posiadanych informacji o nieruchomości lub jej wykorzystaniu, 8) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania bez podstawy prawnej w postaci realizacji celów narodowych planów gospodarczych; 9) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy; 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów, pominięcie zarzutów merytorycznych dotyczących konieczności prowadzenia postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, a także zwolnienie od "kosztów postępowania i opłaty od skargi kasacyjnej". W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu zaniechano badania postaw merytorycznych kwestionowanego orzeczenia z [...] lutego 1956 r., tj. kwestii, czy cel wywłaszczenia nieruchomości jest równoznaczny z realizacją narodowych planów gospodarczych. Wskazał, że organy nie badały czy wzniesienie "placu ćwiczeń dla wojska" stanowi cel związany i wymieniony w narodowych planach gospodarczych, przy czym w jego ocenie placu do ćwiczeń dla wojska nie można zakwalifikować jako realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu dekretu. Dodatkowo w ustawie z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz.U. 1950 nr 37 poz. 344) oraz w uchwale Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 12 lipca 1957 r. o Planie Rozwoju Gospodarczego w latach 1956- 1960 (Dz.U. 1957 nr 40 poz. 179) nie ma śladu po zamierzeniu budowlanym w postaci wzniesienie "placu ćwiczeń dla wojska" w [...]. Podniósł, że brak akt postępowania wywłaszczeniowego nie może prowadzić do wniosku, iż w tym postępowaniu w sposób rażący nie zostały naruszone przepisy dekretu. W jego przekonaniu w postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji publicznej rażąco naruszył przepisy art. 2, art. 5 ust. 1 dekretu, zaś organ nadzoru nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu odnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał także na niezbadanie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od J.L. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od ustanowionego pełnomocnictwa. Zdaniem spółki wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy uznać za chybione. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również B. w [...], wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych. Również zdaniem Spółdzielni zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów procesowych. Co do zasady w takim wypadku w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W istocie wszystkie zarzuty zmierzają do wykazania, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1956 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy postanowienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ([...]) z [...] lutego 1956 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr [...] i [...] stanowiącej własność J.L. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, a ich zaistnienie powinno być bezsporne (zob. np. wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie takie oto okoliczności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12). Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86. Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej są nieprawidłowo skonstruowane. W skardze tej sformułowano bowiem zarzuty naruszenia prawa, jednakże naruszenia te nie zostały powiązane z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej w stosunku do decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym powinien wiązać art. 156 § 1 i odpowiedni punkt k.p.a. z przepisami materialnymi lub procesowymi, które naruszono w sposób wyczerpujący jedną z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem, co do zasady, wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej tylko zarzut numer 8 wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale bez powiązania z innymi normami. Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów wskazać należy, że nie mógł zostać uwzględniony pierwszy zarzut, w którym to skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie (a) art. 1 dekretu poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie została przejęta na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych, ale na potrzeby aparatu bezpieczeństwa Polski Ludowej – LWP, (b) art. 5 ust 1 dekretu przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy placu ćwiczeń dla wojska stanowiło realizację narodowego planu gospodarczego oraz (c) art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że skutecznie doszło do poinformowania właściciela wywłaszczonej nieruchomości o cenie jej nabycia, mając na uwadze, że brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących za takim ustaleniem, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie okoliczności. Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tegoż dekretu. Art. 5 ust. 1 dekretu zezwalał na nabycie nieruchomości, w przypadku gdy była ona niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z kolei w art. 8 ust. 1 dekretu ustawodawca nałożył na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania do właściciela z wnioskiem o odstąpienie nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę i zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zaś w ust. 2 wskazywał, że w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W tym miejscu należy więc nadmienić, że skład orzekający w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1242/98, że wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Ponadto w orzecznictwie można odnotować stanowisko, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). Odnosząc się do kwestii, jakoby niesłusznie uznano, że skutecznie poinformowano właściciela o cenie nabycia nieruchomości, w ślad za WSA wskazać należy, że pismem z [...] listopada 1955 r., zawiadomiono właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy administracyjnej. J.L. stawił się na rozprawę w dniu [...] grudnia 1955 r., co oznacza że otrzymał ową informację o wszczęciu postępowania. Skoro zaś brał udział w rozprawie, a z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że były czynione starania wnioskodawcy o dobrowolne nabycie nieruchomości i nie odniosły skutku - to brak jest podstaw do przyjęcia, że wezwanie do dobrowolnego zbycia nie miało miejsca, jak również, że ówczesnego właściciela nie poinformowano o cenie nabycia. Słusznie uznał WSA, że w ramach celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych mieściły się cele wojskowe, zaś za taki cel należało uznać realizację placu ćwiczeń dla wojska jako elementu koniecznego do jego funkcjonowania. Jak wskazano w wyroku NSA z 19 września 2018 r., I OSK 2011/15, co sąd w składzie orzekającym w pełni podziela "cele wojskowe mieściły się w kategorii "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych". Jak wskazano w ww. wyroku w dekrecie będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji nastąpiło odejście od używanego dotychczas pojęcia "celu użyteczności publicznej" i zastąpienie go o wiele szerszym pojęciem "celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych". Przesłanka ta miała charakter formalny i organ wywłaszczeniowy nie był zobligowany do oceny celowości realizacji danej inwestycji. Dodatkowo zakres przesłanki był bardzo szeroki, co wynikało z objęcia planami prawie wszystkich dziedzin gospodarki. Ocena, czy nieruchomość jest niezbędna w celu przejęcia miała charakter sformalizowany i powinna być dokonana na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej i treści zezwolenia właściwego ministra. W wyroku tym wskazano również, z czym także należy się zgodzić, że za prawidłowością wykładni zaprezentowanej zaskarżonym wyrokiem, przemawia także wykładnia historyczna (szerzej zob. wyrok NSA z 19 września 2018 r., I OSK 2011/15, zob. również wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18). Na powyższe orzeczenie słusznie wskazywał również WSA. Konkludując przyjąć należy, że plac ćwiczeń dla wojska mógł być objęty narodowym planem gospodarczym. W zarzucie oznaczonym numerem 2 skarżący kasacyjnie podnosi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i błędne ustalenie, że wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono na potrzeby narodowych planów gospodarczych, a nie na potrzeby LWP. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie urządzono placu ćwiczeń wojska i nie była w ten sposób wykorzystywana po wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia niewykorzystania wywłaszczonego gruntu na cel wywłaszczenia nie dowodzi, że decyzja wywłaszczeniowa z tego powodu jest nieważna. W konsekwencji za chybiony należało także uznać zarzut oznaczony numerem 8, tj. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania bez podstawy prawnej w postaci realizacji celów narodowych planów gospodarczych". Abstrahując od jego wadliwego sformułowania stwierdzić należy, że ocena prawna decyzji organów, wyrażona w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa. Cele wojskowe mogły być bowiem uznane za cele narodowych planów gospodarczych. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut oznaczony numerem 10, w którym to skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie jest spójne, zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Nie zawiera zaś wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Kolejny zarzut, oznaczony numerem 9, dotyczył naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i również nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Tak więc do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice przedmiotowej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że WSA przyjął, że decyzje wydane przez organy administracyjne są prawidłowe nie oznacza, iż naruszył on art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA rozpoznający sprawę nie wyszedł poza jej granice, a do zarzutów mógł odnieść się in genere, co też uczynił. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty oznaczone numerami od 3 do 7,w których skarżący kasacyjnie zarzuca kolejno naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. (zarzut 3), art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (zarzut 4), art. 12 k.p.a. (zarzut 5), art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. (zarzut 6) oraz art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. (zarzut 7). Skarżący kasacyjnie podnosi w nich niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, dowolną ocenę materiału dowodowego. W istocie więc wszystkie odnoszą się do kwestii ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem jak wspomniano powyżej postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie było postępowaniem nieważnościowym. Oznacza to, że co do zasady organ bazuje na ustaleniach poczynionych w postępowaniu zwyczajnym, przy czym w przedmiotowej sprawie wszystkie istotne kwestie dla jej rozstrzygnięcia zostały ustalone i wyjaśnione w postępowaniu zwyczajnym. Innymi słowy postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem w kolejnej instancji w trybie zwyczajnym. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia organu nadzoru są ustalenia organu dokonane w postępowaniu zwyczajnym. Ponadto, w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zauważa się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor zauważa, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wadliwości sformułowanych zarzutów skargi, nie można uznać, że doszło do naruszeń prawa procesowego, które "przekładałyby się" na wady materialne skutkujące nieważnością ocenianej decyzji. Dodać też należy, że ewentualne pominięcie strony w postępowaniu, czy też nieustalenie wszystkich stron postępowania (zarzut 6) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem owe uchybienie może być podstawą wzruszenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej, a zatem wnioski o zasądzenie tych kosztów złożone przez B. oraz przez A. sp. z o.o. w [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podlegały oddaleniu.