II OSK 661/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1559/19 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 11 maja 2019 r. nr 659/19 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1559/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. N. na decyzję nr 659/19 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyła wyrok Sądu I instancji i zarzuciła w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a.") polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem i jej nieuchyleniu, podczas gdy organy nadzoru budowlanego wydając w sprawie rozstrzygniecie dokonały błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznały, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. (...) w W. (lokal) pomimo, że w materiałach z postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji znajduje się materiał fotograficzny dokumentujący wykorzystanie lokalu w ramach działalności artystyczno - wytwórczej jako pracowni malarskiej i magazynu prac malarskich, co wskazuje na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (m.in. poprzez nagromadzenie materiałów łatwopalnych i niebezpiecznych pożarowo), co z kolei wypełnia przesłanki konieczne do stwierdzenia zaistnienia samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 3 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez sąd I instancji, że organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę na etapie postępowania administracyjnego nie zwróciły się o wydanie opinii do biegłego, który powinien ustalić, czy - i ewentualnie w jakim zakresie - wykorzystanie lokalu jako pracowni malarskiej i magazynu prac malarskich, doprowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (m.in. poprzez nagromadzenie materiałów łatwopalnych i niebezpiecznych pożarowo oraz immisji substancji wykorzystywanych w działalności artystyczno-wytwórczej na sąsiednie lokale), o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm., dalej: prawo budowlane), podczas gdy ta okoliczność niewątpliwie wymagała wiadomości specjalnych, co miało bezpośredni wpływ na niekompletne ustalenie stanu faktycznego sprawy, błędne zastosowanie prawa materialnego i oddalenie skargi; - art. 151 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez: a) brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz bezkrytyczne odniesienie do ustaleń i argumentacji przedstawionej przez organy, a także ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku wyłącznie do przedstawienia zarzutów skarżącej zawartych w skardze na decyzję MWINB bez podjęcia polemiki z tymi zarzutami pomimo, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, b) brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w uzupełnieniu skargi z dnia 8 stycznia 2020 r.; - art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a także nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności: a) niedokonując niezapowiedzianej kontroli lokalu zgodnie z wnioskiem skarżącej i ograniczając się jedynie przy podjęciu decyzji do wniosków z kontroli z 12 października 2018 r., do której użytkownik lokalu mógł się przygotować i ukryć przed przedstawicielem organu nadzoru budowlanego rzeczywisty sposób użytkowania lokalu - a zatem nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, b) nie korzystając z wachlarza środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, c) dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, przede wszystkim materiału fotograficznego dokumentującego wykorzystanie lokalu w ramach działalności artystyczno - wytwórczej jako pracowni malarskiej i magazynu prac malarskich, co wskazuje na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska, wypełniające przesłanki konieczne do stwierdzenia zaistnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu; - art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami art. 7 k.p.a. statuującymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującymi organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w związku z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązującymi sąd do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ administracji I lub II instancji przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na wybiórczym i błędnym przedstawieniu stanu sprawy i nie odniesieniu się przez sąd I instancji: a) do całości zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, w szczególności zaś do materiału fotograficznego dokumentującego wykorzystanie lokalu w ramach działalności artystyczno - wytwórczej jako pracowni malarskiej i magazynu prac malarskich, co wskazuje na zmianę sposobu użytkowania Lokalu poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (m. in. poprzez nagromadzenie materiałów łatwopalnych i niebezpiecznych pożarowe), b) do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności na nie odniesieniu się do żadnego z zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej w uzupełnieniu skargi z 8 stycznia 2020 r., dotyczących braku podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe;  w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu i nieuchylenie decyzji organu administracji, podczas gdy już sam materiał zdjęciowy zebrany w postępowaniu wskazuje na fakt, iż w lokalu podjęto działalność zmieniającą warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co wypełnia przesłanki konieczne do stwierdzenia zaistnienia samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (w obu instancjach) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również przepis art. 151 ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji wynikających z norm prawnych. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 p.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2957/18). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdził okoliczności samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a w konsekwencji brak było podstawy do nałożenia przez organu nadzoru budowlanego obowiązków w tym zakresie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.