III OSK 3177/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. i P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2784/19 w sprawie ze skargi M.K. i P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. i P.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Grodziska Mazowieckiego decyzją z 2 sierpnia 2017 r. nakazał skarżącym, właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości [...], przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Kontrola nieruchomości przeprowadzona 21 marca 2017 r. wykazała, że właściciele nie wykonali ustawowego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, pomimo istnienia technicznej możliwości przyłączenia, a nieczystości ciekłe prawdopodobnie gromadzone są w zbiorniku bezodpływowym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Pismem z 11 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło się do skarżących o wyjaśnienie, czy składali do A. (dalej: Zakład) pisemny wniosek o przyłączenie budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W odpowiedzi skarżący w piśmie z 5 maja 2018 r. wyjaśnili, że w trakcie przebudowy ulicy w 2014 r. wnosili o doprowadzenie do granicy ich posesji studzienki kanalizacyjnej, ale przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, które było zobowiązane do budowy przyłącza kanalizacji do granicy nieruchomości, nie zrobiło tego. Wniosek o przyłączenie budynku do sieci wodociągowej i kanalizacji nie został przyjęty do realizacji z uwagi na dużą ilość zgłoszeń, ale skarżący zostali wpisani na listę oczekujących. Pismem z 14 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło się do Burmistrza Grodziska Mazowieckiego o nadesłanie oświadczenia Zakładu o możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz mapy z naniesioną lokalizacją przyłącza przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi organ I instancji nadesłał oświadczenie Zakładu z 21 czerwca 2018 r. wraz z załącznikiem. Z oświadczenia wynika, że istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Kanał sanitarny zlokalizowany jest w ul. [...]. Na załączonej mapie linią przerywaną zaznaczone jest wspólne przyłącze do budynku nr [...] oraz budynku nr [...]. Uzgodnienie trasy w Zespole Uzgodnień Dokumentacji zostało wykonane w 2010 r. i utraciło już ważność. Przyłącze do budynku nr [...] możliwe jest zgodnie z trasą uwidocznioną na mapie przez działkę nr [...]/10 za zgodą właściciela działki lub bezpośrednio do kanału w ulicy [...] z działki [...]/3. Decyzją z 27 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 2 sierpnia 2017 r. Skarżący wnieśli skargę na decyzję z 27 lipca 2018 r. Wyrokiem z 20 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2849/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 27 lipca 2018 r. Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziły ustalenia faktyczne organu dokonane w oparciu o oględziny, które miały miejsce 21 marca 2017 r. Z protokołu nie wynika czy działka wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków i gdzie gromadzone są ścieki. Ponadto z akt sprawy nie wynika, czy istotnie istnieje możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci. Pismem z 5 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Zakładu o informację, czy skarżący figurują w rejestrze osób oczekujących na stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W piśmie z 14 sierpnia 2019 r. Zakład wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 – dalej: u.c.p.g.), zakład nie buduje przyłączy kanalizacyjnych, które są wykonywane przez właściciela nieruchomości przyłączanej do sieci jako jego prywatna inwestycja. Zakład prowadzi rejestry nieruchomości oczekujących na stworzenie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (tj. nieruchomości nieznajdujących się w zasięgu sieci kanalizacyjnej). Przedmiotowa nieruchomość posiada techniczną możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, tzn. znajduje się w zasięgu sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej w ul. [...] (wybudowanej w 2009 r.) i z tego względu nie znajduje się w rejestrze nieruchomości oczekujących na stworzenie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Ponadto w latach 2013-2015 Zakład prowadził nabór do programów finansowanych przez NFOŚ i WFOŚ – dających możliwość dofinansowania budowy przyłączy kanalizacyjnych dla mieszkańców gminy, których nieruchomości zlokalizowane są w zasięgu sieci kanalizacyjnej (budowa przyłączy odbywała się jako inwestycja właściciela nieruchomości z dofinansowaniem przez NFOŚ lub WFOŚ, a Zakład nie był inwestorem budowy przyłączy). Skarżący nie przystąpili do tych programów dofinansowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 2 sierpnia 2017 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję z 26 sierpnia 2019 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy uwzględniając wskazania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2849/18 prawidłowo stwierdziło, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ustawodawca wskazał, że gdy sieć kanalizacyjna istnieje to nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Natomiast w sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. W tej sprawie istnieje możliwość przyłączenia przedmiotowej działki do istniejącej sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo Zakładu z 14 sierpnia 2019 r. Nieruchomość skarżących nie jest ponadto wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zostały zatem spełnione wymogi z art. 5 ust 2 pkt 1 u.c.p.g. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że zarzucane w skardze naruszenie art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. Polegało to na przyjęciu, że skarżący mają obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy nie została spełniona jedna z przesłanek do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Czynności podejmowane przez skarżących przed organami świadczą o dorozumianym złożeniu przez nich wniosku o przyłączenie do sieci, co jest równoznaczne ze zrealizowaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3, art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.pa. przez niezasadne oddalenie skargi. Organy naruszyły bowiem powołane przepisy k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Ponadto, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4 u.c.p.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Jedynie w takiej sytuacji przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2367/16, LEX nr 2408865). Nawet jeśli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy spełniający wszystkie wymagania, a gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, realizując obowiązek nałożony w art. 43 ust. 1 p.w., właściciel powinien przyłączyć się do tej sieci kanalizacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2276/14, LEX nr 2083473). Jednocześnie dokonując wykładni funkcjonalnej tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że obowiązek taki na właściciela nieruchomości może być nałożony jedynie w przypadku, gdy wykonanie przyłączenia jest realne i technicznie możliwe. W wyroku z 22 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 101/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że "przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia". Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym uprzednio w sprawie wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2849/18. Obecnie nie jest w istocie kwestionowane, że istnieje realna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci. Wskazane wyżej przesłanki muszą zaistnieć kumulatywnie, żeby właściwy organ mógł wydać decyzję nakazującą podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 7 u.c.p.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i na tej podstawie doszedł do wniosku, że opisane powyżej przesłanki zostały spełnione. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. Skarżący wskazują bowiem, że czynności podejmowane przed organami świadczą o dorozumianym złożeniu przez nich wniosku o przyłączenie do sieci. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest to równoznaczne ze zrealizowaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stanowisko skarżących prowadzi bowiem do niedopuszczalnego skutku. Wynika z niego, że skoro skarżący dokonali pewnych czynności w celu przyłączenia ich do sieci, ale pomimo tego Zakład nie dysponuje formalnym wnioskiem skarżących w tym przedmiocie, to nie można nałożyć na skarżących obowiązku przyłączenia się do sieci, a jednocześnie Zakład nie może dokonać takiego przyłączenia, ponieważ nie dysponuje ich wnioskiem. W konsekwencji stanowiska skarżących obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie może być w ogóle zrealizowany. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty procesowe. Dotyczy to zarzutu podnoszącego naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, zostały wyjaśnione, również uwzględniając wskazania wynikające z wyroku z 20 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2849/18. Kwestia jakie "dorozumiane" czynności podejmowali skarżący oraz kwestia ewentualnych uzgodnień do projektu przyłącza, w świetle opisanych wyżej przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dopuszczania dowodów z dokumentów w postaci uchwały nr 560/2006 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z 22 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków na terenie Gminy Grodzisk Mazowiecki, projektu budowlanego przyłączy wody i przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz wystąpień pokontrolnych Najwyżej Izby Kontroli, Departamentu Środowiska dot. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Grodzisku Mazowieckim. Żaden z tych dokumentów nie potwierdza bowiem, że skarżący wystąpili z wnioskiem o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej lub, że nie została spełniona jakakolwiek inna przesłanka nałożenia obowiązku na podstawie art. 5 ust. 7 u.c.p.g. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.