II OSK 2276/14

Dnia 30 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1467/13 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Burmistrz Bornego Sulinowa nałożył na A. D. obowiązek przyłączenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] obręb K., gmina B. do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. zarzucił jej wadę nieważności oraz wydanie wbrew istniejącym okolicznościom faktycznym, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dokonania przez Przedsiębiorstwo W. Spółkę z o.o. z siedzibą w S. przyłącza umożliwiającego mu przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją wydaną w dniu [...] października 2013 r., nr [...] podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało w mocy kwestionowaną przez A. D. decyzję organu I instancji. Jak wskazało Kolegium z akt sprawy wynika, że pismem Spółki P. w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący został poinformowany, iż została zakończona inwestycja związana z budową sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy B. oraz o wypowiedzeniu umowy na odbiór nieczystości płynnych ze zbiornika bezodpływowego z uwagi na stworzenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zatem od daty otrzymania niniejszego pisma skarżący winien był podjąć działania na rzecz przyłączenia swojej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jednak zobowiązany w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że w jego ocenie brak jest podstaw do wypowiedzenia umowy, ponieważ jej realizacja nie była uzależniona od stworzenia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W ocenie Kolegium wszystkie zarzuty podniesione przez A. D. w odwołaniu są bezzasadne. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach ustawodawca nałożył na wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej obowiązek przyłączenia ich do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Natomiast zawarty w tym przepisie zapis, iż w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odnosi się do budowy sieci (kolektorów zbiorczych), a nie do budowy przyłączy do głównych kolektorów sieci kanalizacyjnej. Zarzut dotyczący niedokonania przez P. czynności umożliwiających zobowiązanemu przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej, z uwagi na to, że nie wykonało przyłącza do granic jego nieruchomości również jest bezzasadny. Według definicji "przyłącza" zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku (1), a w przypadku jej braku: do granicy nieruchomości gruntowej (2). Powyższe oznacza, że podstawowym kryterium "przyłącza" kanalizacyjnego i początku sieci w rozumieniu ww. ustawy jest kryterium studzienki kanalizacyjnej. Natomiast drugie z tych kryteriów ma charakter pomocniczy i można je stosować tylko wtedy, gdy pierwsze z tych kryteriów jest niemożliwe do zastosowania. Na nieruchomości skarżącego znajduje się studzienka kanalizacyjna, co powoduje, że w niniejszej sprawie dla definicji "przyłącza" należy stosować kryterium nr 1, czyli jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług: od studzienki do sieci kanalizacyjnej. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie A. D. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i mylne rozumienie normy prawnej oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wywiódł, że powołując w podstawie orzeczenia przepis art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Kolegium całkowicie zignorowało przywołaną przez niego uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach dotyczące, również podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn.zm.) – dalej zwaną "ustawą". Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 7 omawianej ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków o których mowa w ust. 1 – 4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści przytoczonych przepisów wynika ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W przypadku ustalenia przez organ, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich nieruchomości leżących w zasięgu sieci kanalizacyjnej. A zatem przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. W ocenie Sądu I instancji przed wydaniem przez organ decyzji, postępowanie zostało przeprowadzone w taki sposób, że jednoznacznie wyjaśniło, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji. Na terenie gminy Borne Sulinowo została wybudowana sieć kanalizacyjna. Do tej sieci jednak nieruchomość skarżącego nie została podłączona, nie jest ona także wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Działka skarżącego wyposażona jest jedynie w zbiornik bezodpływowy. Zdaniem skarżącego nałożony na niego obowiązek pozbawiony jest podstaw prawnych, ponieważ nie stworzono mu warunków umożliwiających przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, tj. nie doprowadzono przyłącza do granicy jego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z treści przepisu art. 5 ustawy nie wynika, aby w trakcie realizacji inwestycji w postaci sieci kanalizacyjnej gmina zobowiązana była wybudować również przyłącza do każdej nieruchomości leżącej wzdłuż przebiegu tej sieci. Natomiast przepis pkt 2 ust. 1 art. 5 ustawy jednoznacznie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jeżeli taka została wybudowana. Zdaniem Sądu I instancji nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07. W rzeczonej uchwale Sąd Najwyższy rozstrzygnął kwestię ponoszenia kosztów za poszczególne odcinki kanalizacji wybudowanej w celu przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Natomiast Sąd Najwyższy nie rozstrzygał kwestii obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na aprobatę nie zasługuje również argumentacja skarżącego sprowadzająca się do wykazania utrudnień (nieuzasadnione koszty, zrywanie chodnika) związanych z wykonaniem przyłącza. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, gdy jest to technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione, jednak okoliczności te, jako wyjątki od reguły powinny być interpretowane ściśle, jako sytuacje szczególne, w razie których koszty przyłączenia byłyby niewspółmiernie wysokie. Okoliczności wskazane przez skarżącego są normalnymi utrudnieniami związanymi z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych. Nadto ustawodawca nie uzależnił przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji od posiadania środków finansowych na ten cel. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w związku z przyjętą definicją "przyłącza", a wyrażoną uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r., stanowiącą iż przyłączem kanalizacyjnym jest tylko odcinek przewodu kanalizacyjnego leżącego w granicach nieruchomości odbiorcy usług. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pominięcie ważkiego ustalenia, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd Najwyższy uznał, że przyłączem kanalizacyjnym jest tylko odcinek przewodu kanalizacyjnego leżący w granicach nieruchomości odbiorcy usług. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego nie jest możliwe dokonanie, fizycznie, przyłącza w sytuacji, gdy nie jest ono doprowadzone do granicy nieruchomości. Wskazano, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał podstaw, które kazałyby przyjąć, iż okoliczności wskazane przez skarżącego miałyby być normalnymi utrudnieniami w wykonaniu przyłącza. W tym zakresie nie było bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w związku z przyjętą definicją przyłącza i stanowiskiem zawartym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r. Z powołanego wyżej artykułu wynika, że przyłącze kanalizacyjne, to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zauważyć należy, że w kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku brak jest dokonywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni pojęcia "przyłącze". Ponadto podkreślić należy, że samo zakwestionowanie prawidłowości wykładni art. 2 pkt 5 ustawy, bez powiązania jej z przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia decyzji nie może odnieść przez skarżącego kasacyjnie pożądanego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał bowiem legalność decyzji w kontekście nałożenia na skarżącego obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości utrzymanie porządku i czystości poprzez między innymi przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że istnienie sieci kanalizacyjnej rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Powoływanie się przez skarżącego na uchwałę Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., jest o tyle nieuprawnione, że uchwała ta nie dotyczy kwestii administracyjnoprawnych, a cywilnoprawnych. Uchwała ta nie odnosi się bowiem do obowiązku podłączenia do sieci, a rozstrzyga kwestię ewentualnych rozliczeń kosztów budowy leżącego poza granicami nieruchomości odcinka przewodu kanalizacyjnego przyłączającego budynek mieszkalny do istniejącej sieci kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 15 września 2015 r., II OSK 131/14). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z uchwały tej nie wynika, aby skarżący kasacyjne był zwolniony w takiej sytuacji (to jest kiedy sieć kanalizacyjna znajduje się poza granicami nieruchomości skarżącego kasacyjnie), od obowiązku przyłączenia się do sieci. Wręcz przeciwnie, skoro z tej uchwały wynika, że zwrot kosztów wybudowania takiego przyłącza obciąża gminę, to pośrednio wskakuje na obowiązek dokonania takiego przyłącza. Podkreślić bowiem należy, że obowiązek przyłączenia się do sieci istnieje w każdym przypadku, gdy została wybudowana sieć, z wyjątkiem gdy nieruchomość jest wyposażana w przydomową oczyszczalnię ścieków. Nawet jeśli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy spełniający wszystkie wymagania, a gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, realizując obowiązek nałożony art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. – obecnie z 2015 r., poz. 469), właściciel winien się do tej sieci kanalizacyjnej przyłączyć. Ustalenie faktu niewykonania przez właściciela ciążącego na nim obowiązku podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej obliguje burmistrza (wójta, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 5 ust. 7 ucpg). Decyzja nie określa szczegółowych warunków przyłączenia, bowiem techniczny sposób przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ustala przedsiębiorstwo komunalne w warunkach technicznych (wyrok WSA w Gliwicach z 19.9.2014 r. II SA/Gl 750/14). Obowiązek wynikający z art. 5 ust. 7 ucpg ma charakter powszechny i odnosi się do wszystkich nieruchomości leżących w zasięgu sieci kanalizacyjnej (wyrok WSA w Szczecinie z 17.4.2014 r. II SA/Sz 1467/13). Po tym, jak decyzja z art. 5 ust. 7 ucpg staje się ostateczna, przedsiębiorstwo wydaje "z urzędu" warunki przyłączenia (H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Aspekty prawne, Wolters Kluwer 2015, s. 191-192, 194, 196-197, 199; W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 162, s. 168; B. Rakoczy, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 120, 124-132). Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie posiada uprawnionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zwalnia z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, gdy jest to technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do przypadku, kiedy budowa sieci kanalizacyjnej (a nie przyłącza) jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Z przepisu tego wynika, że w takiej sytuacji zapewnienie porządku i czystości przez właściciela nieruchomości będzie spełnione poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie kwestionowanym jest, że w rozpoznawanej sprawie sieć kanalizacyjna została wybudowana. Zarzut braku przeprowadzenia dowodów na okoliczność braku uzasadnienia ekonomicznego wybudowania przyłącza jest więc nieuzasadniony. Słusznie Sąd I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki obowiązku przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej . Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.