II SA/Gd 552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2017 r., nr [..]. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego na terenie działki nr [..], obręb J., gmina K. Postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniami poczynionymi przez organ w trakcie przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2016 r. doraźnej kontroli, podczas której stwierdzono, że na działce nr [..] obręb J., stanowiącej własność Z. M. i będącej częścią siedliska rolniczego, znajduje się - dobudowany do budynku obory - budynek o konstrukcji mieszanej - murowanej i drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, z dobudowanym pomieszczeniem sanitarnym o konstrukcji drewnianej. Budynek ten pełni funkcję letniskową, jest trwale związany z gruntem. Ścieki odprowadzane są do integralnie związanego z budynkiem urządzenia budowlanego - zbiornika do gromadzenia nieczystości. Obiekt został wybudowany w 2008-2009 roku a inwestorem była skarżąca J. M. Organ doręczył skarżącej kopię sporządzonego podczas oględzin protokołu. Skarżąca potwierdziła ustalenia dokonane podczas tych oględzin i oświadczyła, że nie posiada decyzji pozwolenia na budowę. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr [..], na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., nr 23, poz. 290 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 listopada 2016 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [..], wydaną na postawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej J. M. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..], ob. J., gm. K., parterowy budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji mieszanej (murowanej i drewnianej), z poddaszem użytkowym, z dachem krytym papą z zadaszonym tarasem dwuspadowym, o wymiarach w rzucie 5,49 m na 3,51 m plus pomieszczenie sanitarne 3,15 m na 1,75m oraz taras o wymiarach 7,28 m na 3,08 m wskazując, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie: - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie bez dostatecznego umożliwienia skarżącej zalegalizowania obiektu budowlanego i przedwczesne nakazanie rozbiórki, - art. 48 ust. 2, 4 i 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nadto zakwestionowała ustalenie, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę wskazując, że dla pomieszczenia gospodarczego ewentualnie wymagane jest zgłoszenie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa w 2008-2009 roku budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej wraz z integralnie z nim związanym urządzeniem - zbiornikiem na ścieki sanitarne niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Brak pozwolenia na budowę uzasadniał natomiast wdrożenie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w sentencji tego postanowienia, a wobec niewykonania nałożonych obowiązków, wydano decyzję rozbiórkową. Organ wyjaśnił przy tym, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Przedmiotowy budynek nie jest jednakże ani parterowy, ani też wolno stojący. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia budynku wolno stojącego, 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów postępowania: art. 7, 8, 11, 77 Kpa przez błędną wykładnię, art. 138 § 2 Kpa przez bezzasadne zastosowanie oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa przez brak rzeczywistego uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że w 2008-2009 roku skarżąca wybudowała na działce nr [..], obręb J., gmina K. budynek pełniący funkcję letniskową, trwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, wraz z integralnie z nim związanym urządzeniem - zbiornikiem na ścieki sanitarne, który to został posadowiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z uregulowaniami zawartymi w ustawie Prawo budowlane rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie należy on do kategorii obiektów wyłączonych z tego obowiązku na mocy art. 29 ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie jest on obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Bezsporne jest bowiem, ze wzniesiony samowolnie przez skarżącą obiekt budowlany w dacie rozstrzygania sprawy pełnił funkcję rekreacyjną – letniskową. Powyższe skutkuje niemożnością zastosowania wobec tego obiektu zwolnienia wynikającego z powołanego wyżej przepisu. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że obiektu tego nie sposób zakwalifikować jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a które można realizować na podstawie zgłoszenia po zmianie Prawa budowlanego obowiązującej dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r. (art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane). Kwestia ta nie ma jednakże istotnego znaczenia w sprawie, jako że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, co w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy – nastąpiło w 2008-2009 r. Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu organy nie były władne zastosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, bowiem w dacie dokonania samowoli, przepis ten nie obowiązywał. Stąd też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące wykładni budynku wolno stojącego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja obiektu, znajdującego się od 2008-2009 roku na działce nr [..], jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, jest prawidłowa i zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Niesporne jest w niniejszej sprawie również to, że inwestorka wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskała. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę jest opartym na przepisach prawa, pochodzącym od organu administracji publicznej, skierowanym do określonego podmiotu, władczym rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnień z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 80). Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował natomiast organy nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, którą stosuje się zgodnie ze wskazaniem ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Wskazać jednak należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Brak przedstawienia w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów zobowiązuje więc organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu i żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia tego nakazu. Bez znaczenia przy tym dla wydania takiej decyzji pozostają inne czynniki, ponieważ na gruncie ustawy Prawo budowlane liczy się tylko obiektywny fakt popełnienia samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1103/15, LEX nr 2248076; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 490/16, LEX nr 2183064). Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są chybione. Organy prawidłowo ustaliły reżim prawny, znajdujący zastosowanie do przedmiotowej sprawy i na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych właściwie zastosowały obowiązujące przepisy. W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samowola budowlana może zostać zalegalizowana, jeżeli spełnia wymogi planu obowiązującego w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła jednakże stosownego zaświadczenia w tym zakresie. Nie znajduje przy tym uzasadnienia w obowiązujących przepisach domaganie się dokonania w pierwszej kolejności ustaleń w tym zakresie przez organ nadzoru budowanego, a dopiero po pozytywnym ustaleniu przystąpienia do dalszych czynności legalizacyjnych. Organ mógł bowiem jednocześnie zażądać zaświadczenia oraz dalszych dokumentów umożliwiających legalizację, których to złożenie zastrzegł wprost w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2016 r. wyłącznie na wypadek uzyskania pozytywnego zaświadczenia Wyjaśnić w tym miejscu należy, że to organ wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1, uprawniony jest do oceny, czy występuje zgodność nielegalnej budowy z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni funkcję dowodową i stwarza wzruszalne domniemanie. Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1625/08 (LEX nr 1217982) fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza jednakże uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że to organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1090/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie więc przez organ nadzoru budowlanego niezgodności z obowiązującym miejscowym planem, uprawniałoby ten organ do orzeczenia, na tej właśnie podstawie, od razu nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie natomiast organ nadzoru budowlanego umożliwił skarżącej legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, z którego to uprawnienia jednakże skarżąca nie skorzystała, nie wykonując obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2016 r. Reasumując, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stan faktyczny sprawy był bezsporny i skarżąca nie kwestionowała dokonanych ustaleń ani w odwołaniu, ani też skardze. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji są zaś kompletne i wyczerpujące, w pełni odpowiadając wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.