II SA/Ol 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody W. z dnia ... nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 28, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zmienił częściowo swoją decyzję nr "[...]" z dnia "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na dz. nr "[...]" obr. "[...]" oraz na dz. nr "[...]" obr. "[...]" m. ‘[...]", gmina "[...]" i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmian konstrukcyjnych budynku przygotowania trocin nr "[...]" na dz. Nr "[...]" obr. ‘[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 18 maja 2018 r. do organu wpłynął wniosek inwestora Spółki A o wydanie zmiany pozwolenia na budowę Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w zakresie zmian dotyczących budynku oznaczonego w projekcie budowlanym numerem "[...]". W dniu "[...]" zawieszono postępowanie z uwagi na informacje o toczącym się postepowaniu pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Następnie, w dniu 30 lipca 2018r., do organu wpłynęło pismo Prokuratury informujące, iż postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia wobec braku znamion przestępstwa. Wobec powyższego, organ w dniu "[...]" podjął zawieszone postępowanie. Organ pierwszej instancji stwierdził , że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę jak i projekty budowlane są kompletne, a projektowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie miasta oraz w obrębie "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]". Wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C., wnosząc o jej uchylenie w całości i oddalenie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zmianę decyzji nr "[...]" z dnia "[...]", która ze względu na uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nie jest w istocie ostateczna; 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość odwołującego się pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia odwołującego się jako strony w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie odwołujący wniósł o uznanie go za stronę we wszczętym postępowaniu i dokonywanie wszelkich doręczeń na adres pełnomocnika. Odwołujący się podał, że jest właścicielem działki nr "[...]" oraz działek nr "[...]". Działka "[...]" graniczy przez nasyp kolejowy z terenem inwestycyjnym, który ma być wykorzystywany w czasie budowy jak i eksploatacji planowanej inwestycji. Natomiast zabudowania działek nr "[...]" graniczą bezpośrednio z działką nr "[...]". Odległość terenu inwestycyjnego do zabudowy mieszkalnej wynosi około 300 metrów. Właśnie na terenie sąsiadującym z działką nr "[...]" mają powstać instalacje, co powoduje oddziaływanie zarówno na działki ‘[...]" oraz "[...]". Odwołujący się podniósł, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]", Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że powoływanie się przez stronę na fakt powstania instalacji na terenie sąsiadującym z działką nr "[...]", co spowoduje oddziaływanie inwestycji zarówno na działkę nr "[...]", jak i na działki nr "[...]", w ocenie organu odwoławczego, jest całkowicie niezrozumiałe. Zamienne pozwolenie na budowę dotyczy bowiem budynku trocin nr "[...]" i zmiany obejmują jedynie rozwiązania konstrukcyjne w zakresie wysokości budynku. Zgodnie z pozwoleniem zamiennym, wysokość budynku będzie wynosiła 21 metrów i jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt zagospodarowania terenu, w tym układ sieci zewnętrznych, infrastruktura drogowa oraz wymiary zewnętrzne obiektu pozostają bez zmian. Zatem, zamienne pozwolenie na budowę nie dotyczy sieci zewnętrznych, na które wskazuje odwołujący się. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatruje możliwość uznania skarżącego za stronę postępowania w odniesieniu tylko do budynku nr "[...]" a nie całego zakładu produkcyjnego. Przedmiotowy budynek nie generuje żadnego zapylenia, ani żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ odwoławczy nie doszukał się ograniczeń w zakresie swobodnego korzystania z nieruchomości skarżącego i nie stwierdził naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego. Nieruchomości strony nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego. Wojewoda uznał zatem, że A. C., w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego dotyczącego zamiennego pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do tut. Sądu wniósł A. C., wnosząc o jej uchylenie, względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej: "K.p.a.", poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie nieuznania skarżącego za stronę postępowania odwoławczego, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony; 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na błędnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w sytuacji, gdy skarżący spełnia warunki do uznania go za stronę postępowania; 3) art. 78 § 2 w zw. z art.77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niewłączenie do akt sprawy dowodów, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie; 4 ) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia skarżącego, jako strony w niniejszym postępowaniu; 5) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę na istniejące lub będące w budowie części obiektu budowlanego, co jest bezsporne, a zostało ustalone przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia "[...]", uchylonej ze względu na niewystarczające rozpoznanie kwestii legitymacji do występowania w postępowaniu przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę przymiot strony mają wszystkie te podmioty, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, niedopuszczalne jest uzależnienie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie ma podstaw do uznania skarżącego za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Zmiana pozwolenia na budowę z dnia "[...]", objęta przedmiotowym postępowaniem dotyczy wyłącznie zmian konstrukcyjnych budynku nr "[...]", tj. wysokości tego budynku, który po zmianach nadal będzie spełniać wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, że budynek ten, w którym mają być gromadzone mokre trociny przeznaczone do dalszych etapów obróbki, nie generuje żadnego zapylenia, ani żadnych uciążliwości dla budynków sąsiednich. Nie ma więc żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego i nie doszło do naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 K.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Podmiotem inicjującym "postępowanie odwoławcze" może być więc wyłącznie strona, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony, do której to kategorii zaliczyć należy organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu (art. 31 § 3 k.p.a.), prokuratora (art. 188 k.p.a.) i inne podmioty określone w przepisach szczególnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3019/17). Podnieść należy, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu determinuje zakres przedmiotowy decyzji organu pierwszej instancji, który w tym wypadku określony jest w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją tą zmieniono decyzję z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego w zakresie zmian konstrukcyjnych budynku przygotowania trocin nr "[...]" na dz. Nr "[...]" obr. "[...]", gmina ‘[...]". Natomiast w pozostałym zakresie warunki realizacji inwestycji pozostały takie same, jak w decyzji z dnia ‘[...]". Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007r., sygn. akt II OSK 795/06 ). Przy czym, postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jest odrębnym postępowaniem kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 36a Prawa budowlanego samodzielnie zatem ustala strony tego postępowania. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią - za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Natomiast przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy z zakresu prawa budowlanego, ale również ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych, czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016r. , sygn. akt II OSK 1156/14 ). W świetle powyższych wskazań, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnosi w skardze, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym winien być on uznany za stronę. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo przyjął, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia skarżącego jako strony w obecnym postępowaniu. Tymczasem, decyzja wydana przez organ pierwszej instancji dotyczyła zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wysokości budynku nr "[...]", co podkreślono wyżej. W wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, co organ prawidłowo uczynił w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie wykazał, aby zgoda na zmianę pozwolenia na budowę, wynikająca z zatwierdzonego projektu zamiennego, wpływała na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości, a w związku z tym nie mógł być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Decyzja zmieniająca, co podniesiono wyżej, nie spowodowała utrudnień w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości, a inwestycja, objęta pozwoleniem zmieniającym nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. W sprawie nie występuje też, w ocenie Sądu, możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącego ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy też zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł rozpoznać podniesionych w odwołaniu zarzutów co do meritum sprawy, a tym samym, nie mógł się do nich odnieść. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego w tym zakresie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była bowiem wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można też organom zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skutkującego brakiem należytego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego. Postępowanie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a przesłanki wydania decyzji zostały przez organ w sposób wystarczający wyjaśnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.