II SA/Wa 1679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] A.K. (dalej także jako "wnioskodawca" oraz "skarżący") wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.- dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec A.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej uznając, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r. nie była pełniona krótkotrwale. W dniu 14 września 2018 r. A.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister powołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i podał, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne – krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, a także nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca wyłącznie w takiej sytuacji dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Weryfikując te przesłanki w odniesieniu do wniosku A.K., w pierwszej kolejności Minister dokonał wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ podkreślił, że wnioskodawca pełnił służbę od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] listopada 2012 r., tj. 30 lat, 1 miesiąc i 25 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1984 r. do dnia [...] lutego 1990 r., tj. przez 5 lat, 6 miesięcy i 16 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej wnioskodawcy doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 6 dni. W ocenie organu skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat, 6 miesięcy i 16 dni, tj. ponad 18% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały. Natomiast do dokonania oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Z pisma Komendanta Głównego Policji wynika, że w 1992 r. wnioskodawca "został uznany za winnego spowodowania wypadku w ruchu lądowym, przy czym odstąpiono od wymierzenia kary dyscyplinarnej, zaś prowadzone w tej sprawie postępowanie karne zostało umorzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] ", co potwierdził również Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawca wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz odznaczany Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę, Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant oraz Złotą Odznaką Zasłużony Policjant. Ponadto Minister stwierdził, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Zaś sam charakter zadań realizowanych przez A.K. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] listopada 2012 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Minister wskazał, że w przypadku A.K., ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym pierwsza z przesłanek nie została spełniona, organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do wnioskującego art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem nie zachodzi tu przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, zarzucając organowi niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz błędną interpretację przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie za zasadne zastosowanie wobec niego przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec A.K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2019 r., poz. 288). Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, iż powyższy przepis nie może zostać zastosowany jeżeli nie zostaną kumulatywnie spełnione obie przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 powołanego artykułu. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, że zarówno postawa jak i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z omawianego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo determinowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku). Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1895/19 interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie podkreślić należy, że organ odstąpił od jednoznacznej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki "krótkotrwałości". Powyższe oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezie normy prawnej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Skarżący w zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wyrażającej się w przyjęciu, że służba A.K. na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 5 lat, 6 miesięcy i 16 dni nie była służbą krótkotrwałą. W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć należy, iż sposób jego sformułowania wskazuje, że autor skargi w istocie kwestionuje ocenę stanu faktycznego z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby". Dokonując rekonstrukcji tego zarzutu na tle uzasadnienia skargi uznać należy, iż w istocie jest to zarzut bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa w stanie faktycznym sprawy i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Minister, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." stwierdził, że pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć jak chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji przyjął, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. można uznać jedynie służbę "niedługą" czy epizodyczną. Okres trwający nieco ponad 5 lat i 6 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia. Zauważyć należy, iż stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że okres służby liczony w latach w stosunku do całego okresu służby odpowiada pojęciom tożsamym zgodnie ze słownikowymi synonimami krótkotrwałości przytaczanymi w uzasadnieniu. Oznacza to, że dokonana została niewłaściwa oceny przyjętego stanu faktycznego z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Co zaś się tyczy przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki. Ponadto za nieuprawniony należy uznać wywód organu, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Zgodnie bowiem z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem. W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby A.K., której to organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.