VII SAB/Wa 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie wydania zaświadczenia - w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami prawy; II. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu [...] w [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3309/16 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) odrzucił skargę S K (dalej: "skarżący") na działanie Rektora Uniwersytetu [...] (dalej: "Rektorem U[...]"). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotem skargi jest działanie Rektora U[...], które przejawia się zaniedbywaniem należących do tego organu zadań i nienależytym ich wykonywaniem, naruszeniem praworządności oraz interesów skarżącego. W ocenie Sądu tak zakreślony przedmiot sprawy oznacza, że dotyczy ona postępowania skargowo-wnioskowego, uregulowanego przepisami działu VIII k.p.a. Sąd wyjaśnił, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 891/19 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację stronie skarżącej kasacyjnie co do tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował skargę skarżącego z 4 listopada 2016 r. jako skargę wniesioną w trybie przepisów działu VIII k.p.a. na działalność Rektora U[...] i z tego względu podlegającą odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem tej skargi jest w istocie bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego o kontynuowaniu nauki w tej uczelni. Podniósł ponadto, że w treści skargi skarżący wskazał, iż wnosi skargę na nienależyte wykonanie zadania przez Rektora U[...], co wyrażało się "poprzez brak doręczenia mi wypełnionego zaświadczenia dla potrzeb PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd" (ww. zaświadczenie przedstawiam w załączniku nr 1)". Wyjaśnił, że intencję strony potwierdzają dołączone do skargi dokumenty - wzór żądanego zaświadczenia (k. 4 akt sądowych), kserokopia wniosku o jego wydanie oraz wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (k. 5-7 i 10-12). W tym ostatnim skarżący wezwał organ "(...) do usunięcia naruszenia prawa i doręczenia mi wypełnionego zaświadczenia dla potrzeb PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd". Dodatkowo wskazał, że tak określony przedmiot skargi znajduje potwierdzenie również w złożonym przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa pomocy. Skarżący w rubryce 3.1, w której należało wskazać zaskarżony akt, czynność bądź bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy w sprawie wydania aktu lub dokonania czynności, wpisał: "bezczynność co do wypełnienia zaświadczenia" (k. 204 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bezczynność Rektora U[...] w przedmiocie wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia jest objęta kontrolą sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył podniesione w skardze kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 891/19, przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego o kontynuowaniu nauki w tej uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie procesowym z 3 lipca 2019 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądanie stwierdzając, że zamiarem skarżącego było i jest wniesienie skargi na bezczynność rektora U[...] polegającą na braku wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jednocześnie w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Wymaga podkreślenia, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Z kolei, instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, że Rektor U[...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu żądania skarżącego o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2020 r. organ konsekwentnie podnosi, że nie było możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia o przerwie w studiach doktoranckich, gdyż skarżący ukończył studia doktoranckie i utracił status doktoranta w 2008 r. (odpowiednio z upływem czasu – 30 września 2008 i z datą wydania zaświadczenia o ukończeniu studiów doktoranckich – [...] października 2008 r.), zaś o braku możliwości wydania zaświadczenia organ powiadomił skarżącego na piśmie. W tym miejscu wskazania wymaga, że rektor – jako organ jednoosobowy uczelni – jest organem właściwym do rozstrzygania określonych ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (poprzednio w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym) spraw indywidulanych z zakresu administracji publicznej, w drodze aktów administracyjnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym, na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza sposobu jej załatwienia, wskazuje jedynie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że przedmiotem sprawy jest bezczynność w wydaniu zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a., a skoro tak rektor był zobowiązany albo wydać zaświadczenie o stosownej treści albo orzeczenie umożliwiające jego kontrolę w trybie administracyjnym. Natomiast, oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - nadal pozostaje bezczynny w stosownym załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.