II SA/Op 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Prokuratura Okręgowego w Opolu z dnia 30 maja 2019 r., nr 57/2019 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu pracy kolegium prokuratury okręgowej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. A. P. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na: 1) uchwałę nr [...] Kolegium Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie zaopiniowania kandydatur na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]; 2) decyzję z dnia 25 listopada 2019 r. Prokuratora Okręgowego w [...] w sprawie nieprzedstawiania kandydatury Prokuratorowi Krajowemu; 3) decyzję Naczelnika Wydziału [...] Prokuratury Okregowej z dnia 4 grudnia 2019 r. dotyczącą zwrotu dokumentów oraz decyzję Prokuratora Okręgowego z dnia 12 grudnia 2019 r. dotyczącą zwrotu dokumentów; 4) regulamin Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu - zarządzenie nr 57/2019 z dnia 30 maja 2019 r. Skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia wskazanych wyżej czynności i aktów, złożyła jednocześnie szereg wniosków procesowych, w tym m.in. żądanie wyłączenia jednego z sędziów orzekających w tut. Sądzie, a także domagała się uzupełnienia materiału dowodowego oraz wstrzymania postępowania konkursowego na stanowisko prokuratora do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Powyższa skarga została odnotowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 34/20. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 stycznia 2020 r., wydanych na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", oraz § 27 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości, ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 34/20 wyłączono cztery sprawy ze skargi A. P. Sprawy zostały odnotowane w Repertorium sądowym pod odrębnymi sygnaturami. Na skutek powyższego, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, tj. o sygn. akt II SA/Op 39/20, stało się zarządzenie nr 57/2019 Prokuratora Okręgowego w Opolu z dnia 30 maja 2019 r., wydane w sprawie wprowadzenia Regulaminu Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę A. P. należało odrzucić. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Z treści skargi wynika, że dotyczy ona zarządzenia Prokuratora Okręgowego w Opolu z dnia 30 maja 2019 r., nr 57/2019, dotyczącego wprowadzenia Regulaminu Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu (zwanego dalej Regulaminem). Skarżąca zarzuciła Regulaminowi nieważność i wskazała na procedowanie w oparciu o nieważny Regulamin. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a., oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SA/Op 39/20, powtórzyć przyjdzie, że A. P. objęła skargą zarządzenie Prokuratora Okręgowego w Opolu z dnia 30 maja 2019 r., nr 57/19, w sprawie wprowadzenia Regulaminu Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu. Zarządzenie to zostało wydane w ramach kompetencji przysługujących Prokuratorowi Okręgowemu w Opolu. Upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowego zarządzenia stanowił m.in. art. 23 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym prokuraturą okręgową kieruje prokurator okręgowy, a także art. 52 tej ustawy, wedle którego kolegia prokuratur okręgowych działają na podstawie uchwalonych przez siebie regulaminów. Z kolei w § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2018 r. poz. 1470) - stanowiącego akt wykonawczy do ustawy Prawo o prokuraturze - uściślono, że prokuratorzy pełniący funkcje kierownicze zapewniają prawidłową i sprawną realizację zadań służbowych w powierzonych im jednostkach i komórkach organizacyjnych prokuratury oraz właściwą organizację pracy, a w szczególności usprawniają organizację i techniki pracy w jednostce. Zdaniem Sądu, przytoczone przepisy dowodzą, że wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem Regulamin stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarządzenie to nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-9, art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 P.p.s.a. Pozostało zatem do rozważenia, czy kwestionowany Regulamin może być kwalifikowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie dostrzeżono w orzecznictwie, z regulacji tej wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach indywidualnych, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, dostępne - tak jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie trafnie też wskazuje się, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym - przedmiotowym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zatem sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dlatego Sąd uznał, że skarga na przedmiotowy Regulamin jest niedopuszczalna. Nie kształtuje on bowiem bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie dokumentem skierowanym do nieskonkretyzowanych z góry adresatów, i nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w sprawie o sygn. akt II SA/Op 39/20 nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego Sądu, wyznaczonego przede wszystkim treścią art. 3 P.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej przez A. P. na zarządzenie z dnia 30 maja 2019 r., nr 57/2019, w sprawie wprowadzenia Regulaminu Pracy Kolegium Prokuratury Okręgowej w Opolu, to skargę taką - jako niedopuszczalną - należało odrzucić, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec niedopuszczalności skargi, bezprzedmiotowe jest orzekanie odnośnie do wniosków skarżącej, w tym żądania wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy i żądania uzupełnienia materiału dowodowego. Wyjaśnić bowiem trzeba, że złożenie przedmiotowych wniosków odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dodać można, że sędzia objęty żądaniem wyłączenia nie orzekał w tej sprawie. Natomiast niedopuszczalność skargi skutkuje również tym, że sąd nie może formułować ocen prawnych w odniesieniu do zarzutów mających przemawiać, zdaniem skarżącej, na rzecz zasadności jej skargi. Z tych względów nie podlegał rozpoznaniu wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie wskazanego wcześniej art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.