II OSK 2134/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 894/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 894/19 oddalił skargę P. K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...], w gminie [...], budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Omówił przyczyny, dla których wyznaczył ten obszar, przyjmując promień 126 m w każdym kierunku od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem, stanowiący trzykrotność frontu tych działek, i zrezygnował z dalszego rozszerzania obszaru. Skonstatował, że w granicach obszaru nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób spełniający warunek "dobrego sąsiedztwa". Jego zdaniem planowana inwestycja, ze względu na swoją uciążliwość (hałas, drgania, wzmożony ruch pojazdów, emisja spalin), jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizy, gdzie istnieją tereny dróg (droga gminna i droga krajowa), tereny niezabudowane (rolne i leśne) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której nie towarzyszy zabudowa o funkcji usługowej. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które powołaną decyzją z dnia [...] września 2019 r.: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załącznika nr 1 - część graficzna decyzji (część A i B), załącznika nr 2 - część graficzna do analizy urbanistyczno-architektonicznej (część A i B), 2) wyznaczyło linie rozgraniczające teren inwestycji i teren działek objętych wnioskiem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji; 3) wyznaczyło obszar analizowany na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji; a w pozostałej części 4) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zaaprobował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, choć zauważył, że na załączniku graficznym do analizy, w kierunku zachodnim obszar analizowany został wyznaczony nie od granic ewidencyjnych działek, lecz od linii rozgraniczających teren inwestycji, co jednak jego zdaniem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia i może być przez niego skorygowane. Podzielił stanowisko co do braku w granicach obszaru obiektów budowlanych spełniających warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz co do sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącą tam funkcją terenów i sposobem ich zagospodarowania. Rozwijając tę myśl organ przyznał, że na nieruchomości skarżącego znajdują się budynki gospodarcze i od wielu lat prowadzona jest działalność gospodarczą w zakresie blacharstwa samochodowego, lecz zaznaczył, iż w świetle akt administracyjnych w stosunku do żadnego z tych budynków nie wydano pozwolenia na taki sposób jego użytkowania. W konsekwencji, pomimo zarejestrowania działalności gospodarczej na terenie inwestycji, nie można uznać tej działalności za "sąsiedztwo", dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa, co do której nie wykazano legalnego użytkowania. Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2020 r. najpierw omówił reguły i przesłanki ustalania warunków zabudowy, w tym łączące się z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa". Następnie skonstatował, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo i że w jego granicach "brak jest funkcji usługowej". Jego zdaniem dotyczy to też działki objętej wnioskiem oraz wskazanych przez skarżącego działek nr [...] i [...]. Zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo i jako taka może być przyjęta do analizy porównawczej, musi być bowiem zgodna z porządkiem prawnym, toteż należy w stosunku do niej wykazać legalność istniejącej funkcji. Tymczasem skarżący nie legitymuje się decyzją o zmianie sposobu użytkowania któregokolwiek z budynków gospodarczych na działalność usługową, mimo że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie blacharstwa samochodowego (na podstawie wpisu do CEIDG). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Pierwszy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), poprzez wadliwą kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy i przyjęcie za nim, że żadna z działek sąsiednich w obszarze analizowanym nie jest legalnie zabudowana w sposób umożliwiający ustalenie warunków nowej zabudowy. To naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku uwzględnienia istniejącej zabudowy usługowej na działkach nr [...] i [...] zaistniałyby przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i w takiej sytuacji Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości, zamiast oddalić skargę. Drugi zarzut odniesiono z kolei do art. 134 § 1 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że Sąd nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w tym nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji polegającej na niedokonanie weryfikacji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez ten organ i w konsekwencji oddalił skargę zamiast uchylić zaskarżoną decyzji w całości. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że fakt, iż skarżący nie posiada decyzji o zmianie sposobu użytkowania któregokolwiek z budynków na działalność usługową, nie oznacza - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, przyjętym za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji - że budynki te są użytkowane niezgodnie z prawem. Jego zdaniem nie można zresztą wykluczyć, że dokument taki został wydany, toteż w postępowaniu administracyjnym nie podjęło działań celem wyjaśnienia tej istotnej dla sprawy okoliczności. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że kontrola prowadzona na nieruchomości skarżącego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wykazała żadnych zastrzeżeń do prowadzonej działalności gospodarczej, która spełnia wszystkie normy. Skarżący zobligowany został jedynie do dostosowania zakładu do wymogów sanitarnych. Dlatego nie jest jasne, na czym Sąd oparł przekonanie co do niezgodnego z prawem użytkowania budynków przez skarżącego, szczególnie jeżeli zważyć, iż podobnie jak organy nie był on uprawniony do samodzielnej oceny legalności istniejącej zabudowy. Doprowadziło to do błędnego wniosku o niespełnieniu się warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nawiązując do drugiego zarzutu kasacyjnego pełnomocnik poprzestał na spostrzeżeniu, że "uzasadnienie do poprzedniego zarzutu pozostaje w tym miejscu aktualne". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym stanowi to następstwo przyczyn tkwiących w niej samej, łączących się ze sposobem, w jaki sformułowano zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie. Według art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Tymczasem granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały skonstruowane bardzo wąsko, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się nawet do głównego problemu poruszonego w jej uzasadnieniu, związanego z legalnością zabudowy na działkach sąsiednich, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mającej stanowić punkt odniesienia do określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pomijają one przecież całkowicie przepisy prawa materialnego, w tym przywołany art. 61 ust. 1 pkt 1, choć odgrywa on w rozpatrywanym zakresie rolę kluczową, skoro reguluje tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" i przesądza, jakie okoliczności mają dla niej prawne znaczenie. Autor skargi kasacyjnej poprzestał zaś na zarzutach procesowych, i to koncentrujących się wokół jednej kwestii, a mianowicie podnoszących wadliwość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i pominięcie części stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji. Nie kwestionował więc innych aspektów procesowych, mimo że były one rozważane przez Sąd, a wcześniej przez organy, szczególnie sposobu, w jaki wyznaczono w sprawie obszar analizowany. Nie podtrzymał nawet twierdzenia, że granice obszaru powinny być rozszerzone, tak aby obejmowały bardziej oddalone nieruchomości o funkcji usługowej, wyeksponował natomiast potrzebę uwzględnienia zabudowy znajdującej się na obszarze, jaki wyznaczono. Wbrew treści zarzutów kasacyjnych, Sąd pierwszej instancji nie pominął elementu stanu faktycznego w postaci zabudowy wykorzystywanej przez skarżącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Odnotował przecież, że zabudowa taka znajduje się na działkach wskazanych w skardze kasacyjnej oraz że skarżący prowadzi na niej działalność gospodarczą legalnie, tj. po wpisaniu jej do odpowiedniej ewidencji. Jego zdaniem jednak zabudowa ta nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż skarżący nie uzyskał decyzji administracyjnej uprawniającej go do zmiany przeznaczenia nieruchomości poprzez nadanie jej funkcji usługowej. Innymi słowy, spór w sprawie dotyczy nie faktów, które należałoby ustalić i ocenić według reguł przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale ich prawnej interpretacji w świetle przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Fakty zostały bowiem ustalone, i to w sposób odpowiadający oczekiwaniom pełnomocnika, skoro Sąd nie zaprzecza, że skarżący od lat prowadzi działalność gospodarczą na swoich działkach, zmieniając ich faktyczną funkcję na użytkową. Tym samym zarzuty kasacyjne w rzeczywistości odnoszą się do kolejnego etapu stosowania prawa, do subsumpcji niebudzących wątpliwości faktów pod przepis prawa materialnego, i sprowadzają się do ich wykładni, czyli rozumienia przewidzianych nimi przesłanek. Dlatego brak zarzutów materialnoprawnych oznacza, że skarga kasacyjna nie może odnieść skutku ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami. Tylko podczas rozpoznawania zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy można byłoby zweryfikować pogląd, którego pełnomocnik nie zwalczał, chociaż przesądził on o negatywnej dla skarżącego kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, że w sprawie znaczenie ma jedynie zabudowa legalna. Tego rodzaju założenie wynikało wszak z interpretacji tego przepisu i zostało powzięte podczas rozważania podstaw do jego zastosowania. W myśl jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W efekcie to w ramach zarzutu błędnej wykładni przytoczonego unormowania pełnomocnik powinien wywieść wnioski przeciwne do tych, jakie z niego wyprowadził Sąd pierwszej instancji w ślad za organami. Był to warunek niezbędny skuteczności polemiki przeprowadzonej ze stanowiskiem Sądu, pozwalającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zapatrywań, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa wyłącznie o zabudowie legalnej, i to w takim znaczeniu, jakie przypisał jej Sąd pierwszej instancji. Brak zarzutów materialnoprawnych przesądza także o bezzasadności drugiego zarzutu kasacyjnego, tym bardziej że oba zarzuty zostały uzasadnione łącznie, za pomocą tych samych argumentów. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji podczas podejmowania rozstrzygnięcia miał na względzie całość stanu faktycznego. Dalszą kwestią, łączącą się z wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego, pozostaje, że subsumpcja tego stanu faktycznego nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego. W konsekwencji nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, skoro pełnomocnik nie zwalczył poglądu Sądu pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.