II OSK 2079/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2019/19 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2019 r. nr 1202/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2019/19, oddalił skargę J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2019 r., nr 1202/19, w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (PINB) z dnia 7 maja 2019 r., nr 112/19, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr.bud., nakładające na J. S. obowiązek dostarczenia, w terminie 90 dni, ekspertyzy technicznej budynku kotłowni o wymiarach ok. 3,20 m x 2,18 m, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...], w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem") wykonania przewodów kominowych, wentylacyjnych i spalinowych oraz instalacji grzewczej. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o przyznanie na rzecz adwokata z urzędu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienia WINB i PINB winny zostać uchylone w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec naruszenia: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego spornego obiektu budowlanego i przerzucenie w tym zakresie ciężaru na skarżącego poprzez nałożenie na niego obowiązku dostarczenia ekspertyzy; - błędną ocenę dowodu z treści protokołu kontroli z dnia 17 kwietnia 2018 r. i ustalenie na jego podstawie, że skarżący w 2017 r. wykonał prace budowlane polegające na wykonaniu murowanego komina w budynku kotłowni, podczas gdy treść protokołu była sprzeczna z oświadczeniem pisemnym skarżącego z dnia 27 maja 2018 r. oraz oświadczeniem złożonym podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 8 stycznia 2019 r.; organ administracji zaniechał wyjaśnienia przyczyn tych sprzeczności, działając w ten sposób wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; - błędną ocenę dowodu z oświadczeń świadków A. A. z dnia 8 stycznia 2019 r. oraz L. P. z dnia 8 grudnia 2017 r. i ustalenie na ich podstawie, że skarżący w 2017 r. wykonał prace budowlane polegające na wykonaniu murowanego komina w budynku kotłowni; organ administracji nie wziął pod uwagę, że oświadczenia te nie były wiarygodne, gdyż świadkowie pozostają w konflikcie sąsiedzkim ze skarżącym; ponadto oświadczenia L. P. były niewiarygodne także dlatego, że jak wynikało ze zgromadzonych dowodów złożył on w dniu 8 grudnia 2017 r. pismo będące przyczyną wszczęcia przedmiotowego postępowania, w którym złożył nieprawdziwą informację, że "Pan S. na działce nr [...] pobudował miesiąc temu małą kotłownię", co potwierdza konflikt między sąsiadami i podważa wiarygodność świadków; - niewyjaśnienie sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności sprzeczności pomiędzy protokołem z przyjęcia ustnych wyjaśnień/zeznań z dnia 8 stycznia 2019 r., protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2018 r. oraz pismem z dnia 27 maja 2018 r. złożonym przez skarżącego w sprawie PINB 7141.88.17.18, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący wybudował komin w lipcu 2017 r., podczas gdy skarżący wskazywał, że tylko podłączył piec do już istniejącego komina; - zaniechanie ustalenia jaki jest stan prawny nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt i jakie są uprawnienia skarżącego w stosunku do tego obiektu, co było niezbędne do rozstrzygnięcia czy skarżący może być podmiotem obowiązku dostarczenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud.; b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polegają konkretnie uzasadnione wątpliwości, na podstawie których organy administracji uznały za zasadne zastosowanie art. 81c ust. 2 Pr.bud. i jakich dokładnie elementów lub parametrów spornego obiektu one dotyczyły; c) art. 81c ust. 2 Pr.bud. poprzez błędne zastosowanie; d) art. 81c ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 4 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię; e) art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 81c ust. 2 Pr.bud. poprzez błędne zastosowanie; WSA błędnie uznał, że zostały zaktualizowane przesłanki z ww. przepisu będące podstawą wydania zaskarżonych postanowień przez organy administracji; prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że organ administracji nie wykazał spełnienia przesłanki zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości"; b) art. 81c ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 4 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że WSA błędnie przyjął, iż skarżący jest inwestorem, a w konsekwencji może być podmiotem obowiązku z art. 81c ust. 2 Pr.bud.; organ nie ustalił, aby skarżący był właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek kotłowni, ani żeby działał w oparciu o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w związku z tym formalnie rzecz biorąc skarżący nie mógł być podmiotem ww. obowiązku; c) art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że WSA błędnie przyjął, iż "wykonanie instalacji cieplnej w innym budynku niż użytkowany, a zasilany tą instalacją wymaga pozwolenia na budowę"; taka interpretacja nie wynika z przywołanego przepisu; przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. instalacji cieplnej wewnątrz użytkowanego budynku; WSA błędnie przyjął, że "budynek użytkowany" to wyłącznie budynek spełniający warunki do zamieszkania; sporny "budynek kotłowni" również spełnia warunki uznania go za budynek; jednocześnie organ nie wykazał, aby budynek ten nie był legalnie dopuszczony do użytkowania; wobec tego należało stwierdzić, że "budynek kotłowni" jest użytkowanym budynkiem, a więc budowa w nim instalacji cieplnej nie wymagała pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym upozorowane na naruszenie przepisów postępowania, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, co do zasadności nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku kotłowni w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu wykonania przewodów kominowych, wentylacyjnych i spalinowych oraz instalacji grzewczej, z zastrzeżeniem o którym będzie mowa poniżej. Stosownie do art. 81c ust. 2 Pr.bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, tj. inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót - art. 17 Pr.bud., a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro w prawie budowlanym wskazano kilka podmiotów, na które można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. W przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, ekspertyzy, wykonanych robót budowlanych nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze sporządzeniem takiej oceny, ekspertyzy, z reguły nie wiąże się wykonanie żadnych robót budowlanych. Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej oceny technicznej, ekspertyzy, nie musi więc legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, co do zasady, dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Taka sytuacja zachodzi, gdy pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części. Nadto, zasadniczo, pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego posiadają wiedzę w zakresie zagadnień konstrukcyjno-budowlanych i architektury, w ograniczonym zaś stopniu wiedzę popartą odpowiednim wykształceniem technicznym i praktyką zawodową w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1855/20; z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3962/19; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/20; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2724/15). Wbrew stanowisku zawartemu w środku zaskarżenia Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do przedłożenia ekspertyzy określonej w zaskarżonym postanowieniu odpowiada wymogom wynikającym z art. 81c ust. 2 Pr.bud. Taka bowiem ocena wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy ma tak mocno akcentowana przez skarżącego okoliczność, że nie wykonał on murowanego komina w kotłowni. Nie zmienia to bowiem faktu, że to skarżący dokonał instalacji pieca CO na paliwo stałe i wykonał instalację cieplną prowadzącą do domu mieszkalnego. Wynika to wprost z jego oświadczenia zawartego w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 8 stycznia 2019 r. Wyjaśnił on wówczas, że w lipcu 2017 r. zakupił piec na paliwo stałe i podłączył do istniejących przewodów kominowych; ponadto wykonał instalację cieplną z budynku kotłowni do istniejącego budynku mieszkalnego o długości ok. 5 - 6 m zagłębioną w gruncie w rurze osłonowej. Skarżący jest zatem inwestorem ww. robót. Niewadliwie wskazał w niniejszej sprawie organ odwoławczy, odwołując się do postanowienia organu powiatowego, że ekspertyza jest niezbędna do stwierdzenia, czy kotłownia z piecem na paliwo stałe jest zgodna z przepisami rozporządzenia, w szczególności "wątpliwość budzi kubatura pomieszczenia kotłowni, spełnienie wymagań dotyczących wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9 oraz przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1, zapewnienie dopływu powietrza do spalania w ilości co najmniej 10m3/h na 1kW nominalnej mocy cieplnej, określonych w § 152 w/w rozporządzenia". Inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane sposobem gospodarczym bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, zaś pomieszczenie gospodarcze nie było wcześniej dostosowane do montażu kotła na paliwo stałe. Słuszna była konstatacja Sądu I instancji, że w świetle wskazywanych przez organ wątpliwości, co do stanu technicznego wykonanej instalacji cieplnej, nie ma znaczenia to, czy skarżący w budynku poprzednio użytkowanym jako letnia kuchnia, instalując piec na paliwo stałe, wykonał także murowany komin (na co wskazują świadkowie A. A. i L. P.), czy też tylko podłączył piec do istniejących przewodów kominowych, jak twierdzi sam skarżący. Nie zmienia to bowiem oceny, że organ wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości, czy w ogóle tak wykonana instalacja jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Dopiero sporządzona ekspertyza dotycząca stanu technicznego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli ustalić, czy przewody wentylacyjne, spalinowe i dymowe znajdują się we właściwym stanie technicznym i są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W świetle powyższego, racjonalne jest stanowisko WINB, że w tym konkretnym przypadku organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do stwierdzenia, czy ww. instalacja została wykonana prawidłowo, tj. czy jest szczelna i nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. W ocenie Składu obecnie orzekającego, na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest natomiast czynienie rozważań odnośnie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i trybu w jakim powinno być prowadzone dalsze postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienia wydawane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Pr.bud. to postanowienia o charakterze dowodowym. Rozstrzygają one tylko o konieczności przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W tego rodzaju postanowieniu organ administracji nie rozstrzyga o tym czy obiekt budowlany, roboty budowlane, zostały zrealizowane legalnie czy też nie. Nawet jeśli organ wypowie się na ten temat w takim postanowieniu, tak jak to ma miejsce w tym przypadku (art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 50-51 Pr.bud.), to nie przesądza to o tym, że mamy do czynienia z samowolną budowlaną. Nie zmienia to bowiem faktu, że jest to tylko postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia określonego rodzaju dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/20). W realiach rozpoznawanej sprawy nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej było zaś ze wszech miar zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.