I GSK 157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 296/19 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdańsku z 16 listopada 2018 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 296/19 oddalił skargę J. L. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: organ lub Dyrektor IAS) z dnia 17 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Na podstawie tytułu wykonawczego z 20 sierpnia 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdańsku (dalej: organ I instancji lub Naczelnik) zawiadomieniem z 27 września 2018 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego skarżącej. Odpis tytułu wykonawczego z 20 sierpnia 2018 r. wraz z odpisem zawiadomienia z 27 września 2018 r. doręczono skarżącej w dniu 17 października 2018 r. Pismem z 18 października 2018r. zatytułowanym "skarga" skarżąca podniosła, że nie otrzymała od Poczty Polskiej S.A. oryginału tytułu wykonawczego, co uniemożliwiło jej wcześniejsze odwoływanie się. Ponadto podniosła, że od prawie [...] lat jest emerytką. Naczelnik wezwał skarżącą do usunięcia braków "skargi" poprzez wskazanie czy pismo z 18 października 2018 r. stanowi zarzut z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), czy też skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego opartą na podstawie art. 54 u.p.e.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca oświadczyła, że pismo z 18 października 2018 r. stanowi skargę na czynności egzekucyjne. Postanowieniem z 16 listopada 2018 r. Naczelnik oddalił skargę na czynność egzekucyjną, uznając ją za nieuzasadnioną. Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor IAS zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, nie dopatrując się nieprawidłowości i naruszenia przepisów prawa. We wniesionej do Sądu I instancji skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wnosząc o jej pozytywne załatwienie, powieliła argumentację z pism z 23 listopada 2018 r. oraz z 18 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor IAS prawidłowo dokonał oceny zajęcia rachunku bankowego skarżącej przez pryzmat przepisów określających wymagania formalnoprawne danej czynności egzekucyjnej. Zdaniem WSA organ rzeczowo wyjaśnił, że okoliczności, które podnosi skarżąca a dotyczące tytułu wykonawczego, w oparciu o które Naczelnik dokonał zajęcia wierzytelności, jak i ewentualne wadliwości tego zajęcia, nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., gdyż nie odnoszą się one do kwestii formalnoprawnych związanych z realizacją (wykonywaniem) czynności egzekucyjnej. Dotyczą one materii nie mieszczącej się w dyspozycji ww. przepisu i jako takie nie mogły być badane zarówno w postępowaniu przed organami, jak i Sądem I instancji. W ocenie Sądu postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisanymi regułami wynikającymi z u.p.e.a, merytorycznie było także poprawne, jak również uzasadnienie faktyczne oraz prawne zaskarżonego postanowienia było zupełne, odzwierciedlało w sposób szczegółowy zebrany materiał dowodowy, co też w konsekwencji pozwoliło na ocenę postanowienia organu odwoławczego pod kątem jego zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości, pomimo iż do wydania przedmiotowych postanowień doszło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o konsekwencjach złożenia przez skarżącą oświadczenia o rodzaju pisma z dnia 18 października 2018 r., nieuzasadnione powzięcie przez organ wątpliwości co do charakteru składanego przez skarżącą pisma i wprowadzenie przez organ skarżącej w błąd odnośnie rodzaju składanego przez nią pisma poprzez wykorzystanie jej nieznajomości prawa; 2. prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Istota sporu w sprawie dotyczy oceny prawidłowości postępowania organu w zakresie ustalenia żądania skarżącej kasacyjnie oraz zastosowania art. 54 u.p.e.a. Organ wzywając skarżącą do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie czy złożone przez nią pismo stanowi: zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty na art. 33 § 1 u.p.e.a., czy skargę na czynności egzekucyjne opartą na art. 54 u.p.e.a., czy też inne żądanie, dokonał przytoczenia wskazanych przepisów ustawy. Wskazał jednocześnie, że należy podać – odpowiednio - podstawę/przesłankę zarzutu/skargi. Poinformował też, że stosowanie do art. 9 k.p.a. w przypadku trudności z określeniem dostępnego dla strony żądania w rozumieniu u.p.e.a. udzieli stosownych wyjaśnień oraz że w tym celu można przybyć do urzędu przed wskazanym do uzupełnienia braków formalnych terminem. Należy zauważyć, że przywołany przez organ art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Omawiana regulacja ustanawia w istocie dwie, powiązane ze sobą, zasady postepowania, będące obowiązkami organu. Pierwszy z nich to obowiązek informacyjny, w ramach którego organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego wskazania stronie okoliczności faktycznych i prawnych, które mają (mogą mieć) znaczenie dla ustalenia praw lub obowiązków (zd. pierwsze art. 9 k.p.a.). W ramach tego obowiązku organ m.in. ustalać winien treść składanych przez strony pism. Drugi obowiązek zaś dotyczy ochrony przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa (zd. drugie art. 9 k.p.a.). To oznacza, że w sytuacji gdy np. istnieje wątpliwość w przedmiocie charakteru wniesionego pisma obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (v. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II GSK 564/23 oraz powołane tam orzecznictwo; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków ma on wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98). Mając powyższe na względzie, a jednocześnie zważając, że skarżąca działała samodzielnie oraz weszła w wiek senioralny wiele lat temu trudno uznać, że zawarte w wezwaniu Naczelnika wskazanie, że organ może udzielić stosownych wyjaśnień w przypadku trudności z określeniem żądania spełniało wymogi, o których mowa w art. 9 k.p.a. Tym bardziej, że treść złożonego przez skarżącą pisma, jak i kolejnych pism wskazywała jednoznacznie, że nie zna ona przepisów prawa oraz nie rozumie treści przytoczonych w wezwaniu regulacji u.p.e.a. Inną kwestią jest zasadność zakresu (przedmiotu) powstania u organu wątpliwości odnośnie do treści pisma. W piśmie skarżącej datowanym na 18 października 2018 r. wyraźnie wskazano i niejako pierwszoplanowo, że jest ona emerytką od [...] lat oraz że w 2008 r. informowano, że emeryci są zwolnieni z opłacania (sformułowanie: "nie płacą") abonamentu RTV. Poruszyła ona jeszcze inne kwestie, tj. brak otrzymania tytułu wykonawczego oraz rachunków lub faktur, zablokowania kont bankowych, założenia telewizji kablowej, czy wreszcie kwestii ochrony danych osobowych. Taka treść pisma wskazywała, że skarżąca – niezależnie od innych względów – kwestionuje istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oczywiście organ mógł mieć wątpliwości odnośnie do samego skonkretyzowania zarzutu i jego podstawy, a ewentualnie czy skarżąca wnosi dodatkowo skargę na czynność egzekucyjną w rozumieniu art. 54 u.p.e.a. Ale w takiej sytuacji skierowane do strony wezwanie powinno być inaczej skonstruowane, a oprócz tego zawierać w treści merytoryczne wypełnienie dyspozycji art. 9 k.p.a. Należy także nadmienić, że w załączonym do odpowiedzi na wezwanie piśmie zatytułowanym "odwołanie" skarżąca w pkt 1 wskazała: "W 2008 r. emeryci zostali zwolnieni z obowiązku płacenia abonamentu RTV. Jestem na emeryturze już prawie [...] lat". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji skupiając się na czysto formalnych aspektach sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną (w ramach której nie mogą być rozpoznawane zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a. – co słusznie stwierdził), pominął przedstawione wyżej kwestie procesowe dotyczące ustalenia zakresu żądania/wniosku skarżącej. Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wyżej sformułowane wskazania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane przez organ I instancji.