II OSK 448/20

Dnia 3 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. K. i M. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 418/19 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 418/19, oddalił skargę B. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową urządzenia technicznego – filtra powietrza, zasobnika i płyty betonowej oraz o nałożeniu na skarżących obowiązku dostarczenia do organu nadzoru budowlanego do 31 lipca 2019 r. określonych dokumentów. Skarżący w skardze kasacyjnej od tego wyroku zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r. wskazując, że "wykonanie przedmiotowego orzeczenia (...) realnie naraża skarżących na dolegliwości finansowe i straty materialne, albowiem uniemożliwia funkcjonowanie zakładu obróbki drewna". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygnatura akt I GPS 1/07 przyjął, że na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. NSA uznał, że intencją skarżących formułujących wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r., było dążenie do wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, które utrzymało w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie NSA wniosek ten podlegał oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanego wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który przewiduje legalizację samowoli budowlanej, czyli prawną możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki po spełnieniu określonych warunków. Przedłożenie bowiem w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego można orzec rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego samowolnie. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie samo w sobie nie stanowi podstawy rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Podstawą taką jest dopiero wydana, zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o nakazie rozbiórki. Taką decyzję wydaje się jednak dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego stronie terminu do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków. Tak więc ewentualne niebezpieczeństwo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków w sferze majątkowej nie wiąże się bezpośrednio z wykonaniem zaskarżonego postanowienia, lecz dopiero z wykonaniem ewentualnej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Przedstawienie zaś wskazanych w postanowieniu dokumentów nie jest związane z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody ani też nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić również należy, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż postanowienie to zostało wydane w celu usunięcia skutków samowolnego działania inwestora i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania legalizacyjnego, które może być prowadzone jedynie w warunkach braku dalszego naruszania prawa przez skarżących. Należy też wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu zapewnia stronie tymczasową ochronę jej praw. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej lub postanowienia nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z nich wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Tymczasem w złożonym wniosku skarżący nie przedstawili konkretnych argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie wskazali, w jaki sposób wstrzymanie wykonanych już – jak wynika z akt sprawy – robót budowlanych związanych z budową filtra, zasobnika i płyty betonowej wpłynie na funkcjonowanie zakładu obróbki drewna, a tym samym na pozytywną ocenę złożonego wniosku. Niezrozumiałym jest także, w jaki sposób obowiązek dostarczenia dokumentów do 31 lipca 2019 r., w sytuacji, gdy termin ten już upłynął, wypełni przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia należało uznać za nieuzasadniony i go oddalić. Mając to na uwadze NSA, na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.