VII SA/Wa 2539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji I. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. R.(dalej jako Skarżąca) z dnia [...]grudnia 2018 r., Prezydent [...]na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 28 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia z dnia [...]października 2017 r. M. i A. J. (dalej jako Inwestorzy), dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole) na działkach ewid. nr [...]i [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że zgłoszenie z dnia [...]października 2017 r. nie zostało przez organ oprotestowane sprzeciwem, zaś w dniu [...] listopada 2017 r. wydano Inwestorom zaświadczenie nr [...]potwierdzające ten fakt. Prezydent [...]wskazał, że rejestracja zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest czynnością materialno-techniczną. Jeśli jednak na dalszym etapie okaże się, że zgłoszenie wymagało jednak sprzeciwu, ale z różnych przyczyn nie został on przez organ wniesiony, podmiot, którego prawa zostały w ten sposób naruszone nie ma żadnych instrumentów administracyjnych, za pomocą których mógłby powstrzymać inwestycję. Nie może w szczególności skorzystać z żadnego z nadzwyczajnych trybów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż rejestracja dokonanego zgłoszenia nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną. Tym samym Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że zgłoszenie właściwemu organowi robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę stanowi postępowanie uproszczone i nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego. Z uwagi na brak decyzji ostatecznej w postępowaniu zakończonym przyjęciem zgłoszenia bez sprzeciwu, wyłączona jest możliwość wznowienia takiego postępowania. Tym samym, w myśl art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a. w sprawie, w której organ nie wydaje decyzji lub postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie można żądać wznowienia postępowania. Ponieważ milczenie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia sensu stricto, (chociaż kończy sprawę administracyjną) to załatwienie sprawy w takiej formie, nie wyrażonej w postaci decyzji, nie może zostać odwołane. Skoro w badanej sprawie przyjęto zgłoszenie bez sprzeciwu w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.), to brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Bez istnienia decyzji ostatecznej nie może być mowy o wznowieniu postępowania. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że "milcząca zgoda" w Prawie budowlanym jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie a przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a., dotyczące milczącego załatwienia sprawy, w aktualnym stanie prawnym nie mają do niej zastosowania. Przyjęcie przez organ zgłoszenia w trybie art. 30 P.b., nie stanowi milczącego załatwienia sprawy, o którym mowa w przepisach art. 122a-122g k.p.a. Z tego powodu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, zatem jej wniosek należało załatwić w sposób wskazany przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył także, że uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego rozstrzygnięcia środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, dlatego stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 P.b. Brak sprzeciwu właściwego organu powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Przepisy prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. O odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy orzec wówczas, gdy żądanie wznowienia będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilnoprawnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia), a także gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, a wiec gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej. Uprawnienie do wykonania robót budowlanych Inwestorzy nabyli z mocy prawa poprzez niezłożenie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też względu, skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące wznowienia postępowania. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. R. kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w postaci: a) uznania w stanie faktycznym sprawy, jakoby sama zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego (stanowiącego ewidentną samowolę budowlaną od 1990 r., co do którego ze względu na usytuowanie i brak wymaganego odstępu od budynku Skarżącej (2 m odległości), nie ma prawnej możliwości legalizacji, którego wcześniejsze zmiany poprzednich sposobów użytkowania nie zostały przeprowadzone zgodnie z prawem i zakończone), na budynek biurowo-handlowo-usługowy mogła w ogóle, zgodnie z obowiązującym prawem odbywać się w trybie art. 30 P.b.; b) pominięcie faktu że we wszystkich prowadzonych wcześniej postępowaniach, (również będących w toku) przez ten sam urząd, dotyczących tych samych nieruchomości, Skarżąca była stroną z mocy prawa; c) pominięcie faktu, iż co do samego wniosku skarżąca zajęła stanowisko na piśmie jeszcze przed jego wpływem; pisma te znajdują się w aktach, w szczególności pismo z [...]maja 2017 r., które dotyczy wprost zgłoszenia; d) pominięcie nieprawidłowości i braków formalnych "projektu technicznego" załączonego do zgłoszenia, który notabene powinien być projektem budowlanym: ▪ który dotyczyć miał rzekomo działek [...]i [...], a powinien uwzględniać działkę nr [...] (istniejącą już od 1992 r., na dowód mapa z zasobu geodezyjnego - w załączeniu), której prowadzone były równocześnie prace); projekt pomijał zupełnie działkę [...]- na której była też dokonywana zabudowa (budowa obiektów placu zabaw); ▪ powinien zostać przedłożony projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania zaopiniowany przez rzeczoznawcę pożarowego, tymczasem "dokumentacja techniczna" została "opracowana" przed postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego [...]z dnia [...].10.2017 r.; ▪ braki projektu technicznego w zakresie opinii biegłego z zakresu pożarnictwa - brak jakiejkolwiek weryfikacji wymogów bezpieczeństwa; ▪ naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. § 40 ust. 3 określający wymaganą odległość placów zabaw od okien przeznaczonych na pobyt ludzi zarówno w zabudowie wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej, która wynosi 10 m; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające w szczególności na zapełnieniu braków w ustaleniach faktycznych niedopuszczalnymi założeniami. Organy obydwu instancji naruszyły zasady: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, brak obiektywizmu, wyrażający się w naruszaniu praw Skarżącej jest nieodłączną cechą prowadzonego postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na użyciu pozornym jedynie stosowaniu prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 9 k.p.a., poprzez nieudzielenie informacji i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które to mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego uzasadniającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, nie wywiązanie się przez organ z obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, uzyskania informacji oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszenie żądań w przedmiotowej sprawy; 6) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania, zakończonego w trybie milczącej zgody; 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie całokształtu zebranego materiału dowodowego, skutkującego wydaniem błędnego merytorycznie postanowienia; 9) naruszenie art. 145 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w której zaistniał skutek identyczny jak w sytuacji wydania decyzji administracyjnej; 10) naruszenie art. 147 k.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia wznowienia postępowania z urzędu; 11) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: ▪ art. 30 P.b. poprzez uznanie, iż zgłoszenie z 24 października 2017 r. mogło zostać rozpoznane w stanie sprawy w drodze tzw. milczącej zgody; ▪ art. 83 P.b. poprzez jego pominięcie, w sytuacji gdy konieczne było podejmowanie działań nadzorczych z urzędu; 12) Skarżąca powołała się dodatkowo na przebieg dotychczasowych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, a także liczne błędy popełniane i powielane przez PINB, w szczególności na potrzebę weryfikacji prawidłowości robót, prowadzonych po zgłoszeniu z 24 października 2017 r., wskazuje rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2838/18; Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...]i zobowiązanie organów do uwzględnienia wniosku; względnie o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest zasadna, choć większość jej zarzutów jest co najmniej przedwczesna, gdyż dotyczą one tej sfery sprawy, którą można oceniać dopiero w fazie drugiej wznowionego postępowania (w ramach rozważań merytorycznych). Przypomnieć należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje formalne rozstrzygnięcia organów, które już na wstępie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły Skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność procedowania w ramach trybu wznowienia w sprawie zakończonej milcząco poprzez nie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tytułem swego rodzaju uwag ogólnych należy zatem zauważyć, iż od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej jako nowelizacja, nowela), która formalnie wprowadziła do katalogu sposobów załatwiania spraw administracyjnych tzw. milczące załatwienie sprawy. Zgodnie z wprowadzonym art. 122a § 1 i 2 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Uznaje się ją przy tym za załatwioną w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania właściwemu organowi administracji publicznej albo w innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Milczące załatwienie sprawy immanentnie wiąże się z przepisem szczególnym, który musi dopuszczać zastosowanie tej właśnie formy władczego rozstrzygnięcia organu (a ściślej jego świadomego braku działania). W kontekście tej regulacji zauważyć należy, że użyte w zacytowanym przepisie sformułowanie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć nie tyle literalnie, co funkcjonalnie. Jak wskazuje A. Wróbel (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. LEX 2019) "przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej może być załatwiona milcząco, podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 k.p.a. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2". Jak z kolei wskazuje Z. Kmieciak (w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, wydawnictwo WKP 2019) reżimem rozdziału 8a k.p.a. zostały objęte wszelkie sprawy, w których ustawy obowiązujące przed wejściem w życie noweli dopuściły formę milczącego załatwienia. Zaliczyć do nich należy m.in. sprawy wskazane w art. 30 i art. 71 ust. 4 P.b. Nie jest zatem prawidłowe twierdzenie organów, że obecnie milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 71 ust. 4 P.b., a więc dokładnie takie jak dokonane względem zgłoszenia Inwestorów z dnia 24 października 2017 r. w sprawie niniejszej, nie podlega omawianej regulacji prawnej wprowadzonej wskazaną nowelą. Przede wszystkim zgłoszenia dokonano już po wejściu w życie przepisów noweli (por. zatem wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1133/17), a także dotyczy ono sprawy, która mogła zostać zakończona w ten właśnie sposób, a więc zastosowanie znajdują tu przepisy art. 122a-122h k.p.a. Sąd dostrzega oczywiście stanowisko organu odwoławczego, który skądinąd słusznie wskazuje, że dotychczas dokonanie zgłoszenia nie chroniło w sposób bezwzględny inwestora, bowiem właściwe organy nadzoru budowlanego pomimo dopełnienia tego wymogu, mogły prowadzić np. właśnie na skutek zastrzeżeń sąsiada, postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. Niemniej jednak ustawodawca, którego działaniu należy co do zasady przypisywać racjonalność, wprowadził wraz z dokonaną zmianą formalnie sankcjonującą milczący tryb załatwiania spraw także przepis art. 122g k.p.a. który jednoznacznie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania i stwierdzeniu nieważności decyzji, właśnie do takiego sposobu załatwiania spraw. Powoduje to zatem zbędność dyskusji nad tym, czy do trybu milczącego przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się czy się nie stosuje w sposób odpowiedni przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego. Spór w tym zakresie przecina omawiana nowela, choć niewątpliwie i w tym przypadku ustawodawca nie ustrzegł się problemów związanych z jej stosowaniem w praktyce czy wręcz nie uregulował pewnych istotnych kwestii, na co trafnie uwagę zwrócił Z. Kmieciak w powołanym komentarzu. W kontekście niniejszej sprawy jest więc niewątpliwe, że Skarżąca jako bezpośrednia sąsiadka Inwestorów, nie mogła zostać a limine uznana za osobę, która nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu milczącego rozstrzygnięcia sprawy w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym odmowa wszczęcia postępowania przez organ także z tej przyczyny nie jest zasadna (kwestia ta nie jest oczywista). Wprawdzie nie wszystkie przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji będą mogły w sprawie tego rodzaju znaleźć zastosowanie (chodzi zwłaszcza o te, które wprost odwołują się do decyzji administracyjnej jako takiej a nie jej substratu jakim jest milcząca zgoda), niemniej jednak należy pamiętać, że owo załatwienie sprawy w drodze milczącej (niezgłoszenie sprzeciwu) stanowi właśnie pewien substrat (namiastkę) decyzji administracyjnej (zob. art. 122g zd. 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu to m.in. określenie daty, z którą należy wiązać skutek wydania decyzji ostatecznej w drodze milczącego załatwienia sprawy, umożliwia zgodnie z nowymi przepisami zainicjowanie odpowiednio rozumianego jednego z trybów nadzwyczajnych, albowiem ustawodawca postrzega to rozstrzygnięcie jako bardzo swoisty (w sferze skutku) rodzaj decyzji administracyjnej. Analizując sprawę ponownie organy powinny więc wznowić milcząco załatwione brakiem sprzeciwu postępowanie (faza pierwsza) i przeanalizować, czy w kontekście powołanej podstawy zainicjowania tego trybu nadzwyczajnego oraz istoty dokonanego zgłoszenia (ściślej tego czego ono konkretnie dotyczy), przesłanka ta jest w ogóle uzasadniona. Sąd nie przesądza w tej sprawie, jakie końcowe rozstrzygnięcie winno zostać wydane. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę, że ustawodawca wprawdzie tego wprost nie precyzuje, odsyła jednak do odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w rozdziałach 12 i 13 Działu II k.p.a. Organy rozważą zatem, w ramach analizy okoliczności sprawy w tym istoty wprowadzonej nowelizacji, sposób końcowego załatwienia żądania Skarżącej, uwzględniając zakres zgłoszenia. Pewną źródłową wskazówkę interpretacyjną powinna stanowić analiza uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (por. druk nr 1183 Sejmu RP VIII kadencji - http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183). Zawiera ona motyw działania prawodawcy wskazującego, że "Przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie do spraw załatwionych milcząco. W szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby - odpowiednio - uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność". Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 149 § 3 w zw. z art. 122a § 2 pkt 2, art. 122g k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) bowiem wadliwie interpretując okoliczności sprawy błędnie przyjęły, że do milczącego sposobu załatwienia sprawy z jakim mamy do czynienia w tym postępowaniu nie ma w ogóle zastosowania wprowadzony nowelizacją art. 122g k.p.a. (ustanawiający możliwość wdrożenia postępowania nadzwyczajnego). Jak wskazano na wstępie, w znakomitej większości zarzuty skargi są co najmniej przedwczesne bowiem Strona Skarżąca podnosi argumenty dotyczące merytorycznej poprawności dokonanego zgłoszenia, jak również wskazuje na inne postępowania związane z istniejącym pomiędzy nią a Inwestorami sporem sąsiedzkim. W niniejszej sprawie Sąd oceniał jednakowoż kwestię formalną, tj. odmowę wszczęcia postępowania. W tym względzie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem trafnie podniesiono w niej, że tryb wznowienia znajduje zastosowanie.