VII SA/Wa 2838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania S. R. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z [...] lipca 2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego usytuowanego na działce ewid. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wobec powzięcia informacji o możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego posadowionego na działce ewid. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., 18 kwietnia 2018 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził kontrolę. Podczas oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości usytuowany jest m.in. budynek o funkcji biurowo-handlowo-usługowej (szkoła, przedszkole). W dniu kontroli w budynku były wykonywane roboty budowlane przystosowujące budynek do celów oświatowych. Roboty były realizowane w oparciu o dokumentację techniczną będącą załącznikiem do zgłoszenia do Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2017 r., dokonanego przez M. i A. J.. Okazano też zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole). Stwierdzono, że roboty budowlane realizowane są zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że brak podstaw materialnoprawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego usytuowanego na działce ewid. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego usytuowanego na działce ewid. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.. Celem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy zmiany tej dokonano w sposób legalny. Organ odwoławczy powołał się na art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania kontrolowanego budynku nastąpiła w sposób przewidziany w przepisach prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest kompetentny do podważania działań organów administracji architektoniczno-budowlanej, w tym do weryfikacji prawidłowości przedstawionej dokumentacji technicznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia wprost dokumenty, jakie należy przedłożyć przy zgłoszeniu zmiana sposobu użytkowania obiektu. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i należy dołączyć: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi technicznoużytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W procedurze przewidzianej w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego inwestor nie jest natomiast zobligowany do przedłożenia projektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że jeżeli Prezydent [...], a więc organ właściwy w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, w zaświadczeniu nr [...] z [...] listopada 2017 r. stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku i jednocześnie PINB dla m.st. Warszawy stwierdził zgodność tejże zmiany z dokumentacją techniczną, będącą załącznikiem do zgłoszenia, to sporna zmiana została dokonana w sposób legalny i prawidłowy. W ocenie organu odwoławczego brak było zatem podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków na inwestorów. Powyższe w ocenie organu odwoławczego wypełniło dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się w całości lub w części bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2018 r. skarżąca zakwestionowała w całości to rozstrzygnięcie i zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: - nieuwzględnieniu i zaniechaniu rzetelnych ustaleń i oceny prawidłowości zabudowy budynkiem nieruchomości stanowiącej własność M. i A. J., który został zbudowany w warunkach samowoli budowlanej, na ich własne ryzyko; - pominięciu znaczenia i następstw aktualnie prowadzonych postępowań co do nielegalnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości, które m. in. dotyczą wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego, nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie 6 miesięcy projektu zamiennego budynku zakładu kuśnierskiego; - pominięciu faktu, że postępowanie o zmianę sposobu użytkowania (zmian użytkowania budynku, który nie może być użytkowany było dotychczas kilka), jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy budynek nie może być w ogóle potencjalnie użytkowany, wobec braku możliwości jego legalizacji, albowiem inwestycja ta sprzeczna jest z przepisami prawa powszechnie obowiązującego - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - nieuwzględnieniu okoliczności, iż wskazane powyżej prace wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną; zmiana użytkowania dokonywana była, jakoby po poprzedniej zmianie sposobu użytkowania, co do której uwarunkowań organy obu instancji w ogóle nie odniosły się; - pominięciu braku podstawowej, wymaganej prawem dokumentacji, która powinna być załączona do wniosku o zmianę sposobu użytkowania; - pominięciu faktu podziału zabudowanej nieruchomości na działki ewidencyjne nr [...] i [...] w kontekście ich zabudowy (zarówno zabudowa, jak i wszystkie zmiany sposobu użytkowania miały miejsce przed podziałem); - pominięciu stanu technicznego elementów zagospodarowania działki, w tym zwłaszcza brak odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, niezachowanie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, niezachowanie wymogów w zakresie usytuowania nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiadującą nieruchomością; - pominięciu okoliczności, iż zmiana sposobu użytkowania wiązać się musi z przebudową budynku, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną, co sprawia, iż brak jest spełnienia przez budynek podstawowych kryteriów zgodności z przepisami prawa budowlanego chociażby zachowanie odstępu od granicy istniejącej zabudowy od sąsiedniej nieruchomości), co organom administracyjnym nadzoru budowlanego i Zarządowi Dzielnicy powinno być doskonale wiadome z urzędu; - nieuwzględnieniu okoliczności, iż dokumentacja techniczna przedłożona przez M. i A. J. z 14 września 2017 r., nie zawiera i nie jest równoznaczna z projektem, budowlanym (powinny być to osobne dokumenty) i nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku na budynek biurowo-handlowo-usługowy, a nadto nie uwzględniona została okoliczność, iż ww. dokumentacja techniczna została opracowana na miesiąc przed wydaniem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2018 r. i nie była przedmiotem uzgodnień, co również stanowi istotną okoliczność w sprawie; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające w szczególności na zapełnieniu zaniechań i braków w ustaleniach faktycznych własnymi założeniami i domniemaniem o zgodności bez potrzeby kontroli i nadzoru; 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (brak szczegółowych ustaleń co do kolejności i chronologii zabudowy, rozbudowy); 4) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie informacji i wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które to mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawie; 6) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu wybiórczą analizę materiału dowodowego, a w konsekwencji brak obiektywnej oceny, czy dane okoliczności są udowodnione; 7) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 31 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) polegające na dokonaniu błędnej wykładni wskazanych przepisów i ustaleniu, że w niniejszej sprawie, na etapie wydawania przedmiotowej decyzji nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, chociaż z przepisów tych wynika, że ustalenia takie powinny być w niniejszej sprawie przeprowadzone; 8) naruszenie art. 71 Prawa budowlanego polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej, co miało bez wątpienia miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a zatem postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania nie może zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej (z czym mamy do czynienia w sprawie w sposób ewidentny) oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej; 9) naruszenie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na zaniechaniu analizy prawidłowości złożonej dokumentacji i jej zgodności ze stanem faktycznym (co znamienne organy używają pojęcia "dokumentacja techniczna", zamiast pojęć prawnych, precyzyjnie określonych przepisami: "opis", rysunek określający usytuowanie", zwięzły opis techniczny, ekspertyza techniczna; 10) naruszenie § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12.04.2002 r. w Sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która to okoliczność nie została w należyty sposób w ogóle zweryfikowana. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest zasadność umorzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku z uwagi na stwierdzenie braku naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten pozwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe. W judykaturze i doktrynie prawniczej ugruntował się pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdy żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Brak przedmiotu postępowania ma miejsce wówczas gdy ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania lub też sprawa ma cywilny charakter). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny, w którym organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 853/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1567/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 176/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 487/15). Gdy w stanie faktycznym, podlegającym regulacji administracyjnoprawnej, organ stwierdzi brak przesłanek materialnoprawnych do rozstrzygnięcia o przyznaniu uprawnień lub nałożeniu obowiązków na indywidualny podmiot, to uzasadnia to wydanie decyzji odmawiającej, a nie umorzenia postępowania. Tak więc w sytuacji gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, umorzenie przez organ administracji postępowania winno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że nie zachodzą przeszkody do prowadzenia postępowania o charakterze podmiotowym, albowiem stroną postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku są współwłaściciele budynku, którzy zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zachodzą również o przeszkody o charakterze przedmiotowym, gdyż istnieją podstawy prawne i faktyczne do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego, ponieważ niewątpliwie doszło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, a kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowalnego należy do zadań organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ z urzędu zobligowany jest, w ramach własnych kompetencji, prowadzić postępowanie administracyjne celem zweryfikowania, czy istnieją podstawy do władczej ingerencji, na podstawie właściwych przepisów prawa – w rozpoznawanej sprawie będzie to art. art. 71a Prawa budowlanego . Nie zachodzą zatem przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przepisy materialnego prawa administracyjnego dają podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku podstaw do nałożenia na właściciela budynku obowiązków, o których mowa a art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego lub braku podstaw do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, organ powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne – decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Umarzając postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. wobec stwierdzenia, że inwestor nie naruszył przepisów prawa, organy nie wykazały braku przedmiotu postępowania, gdyż żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i umorzenie postępowania stanowiło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.