II GSK 1567/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 690/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz o umorzeniu postępowania w zakresie składek w części finansowanych przez ubezpieczonych i umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 690/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz o umorzeniu postępowania w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w Ł. stwierdził, że S. K., jako były członek zarządu [...] Klubu Sportowego, ponosi solidarnie wraz z innymi członkami zarządu, odpowiedzialność za zadłużenie Klubu z tytułu nieopłaconych składek za okres od sierpnia 2006 r. do października 2007 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Ł. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, które zostało oddalone wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...]. Również złożona apelacja została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie zadłużenia wynikającego z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] Prezes ZUS, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w łącznej kwocie 70.598,84 zł. Jednocześnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] organ umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek na FUS za okres od sierpnia do września 2006 r. oraz od listopada do grudnia 2006 r. w kwocie 25.003,40 zł uznając, że w powyższym zakresie nie jest dopuszczalne merytoryczne rozstrzyganie na podstawie art. 28 stawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Prezes ZUS, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że zadłużenie objęte decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało uregulowane w dniu 16 stycznia 2015 r. przez pozostałych członków zarządu również zobowiązanych do spłaty zadłużenia [...] Klubu Sportowego. Na dzień wydania decyzji o odmowie umorzenia zadłużenia, jak również decyzji w sprawie umorzenia postępowania, tj. na dzień 26 stycznia 2015 r., brak było przedmiotu postępowania, tj. nieopłaconych należności z tytułu składek, a zatem postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaznaczył, że przedmiotem sprawy jest umorzenie należności ciążących na skarżącym, a zatem zweryfikowanie, czy istniały przesłanki wskazane w u.s.u.s. do ich umorzenia, a nie ocena, czy zasadnie i zgodnie z prawem skarżący został pociągnięty do odpowiedzialności. Za niezbędny warunek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, WSA uznał istnienie tych należności. W wyniku poczynionych ustaleń, Prezes ZUS stwierdził tymczasem, że należności ciążące na skarżącym, a wynikające z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., zostały uregulowane przez innych członków zarządu [...]KS, odpowiedzialnych solidarnie ze skarżącym, w dniu 16 stycznia 2015 r. Skoro na dzień wydawania decyzji, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji nie ciążyły na skarżącym żadne należności względem FUS, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o ich umorzenie. Konkludując, za trafnie WSA uznał stwierdzenie Prezesa ZUS, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a postępowanie w sprawie umorzenia należności ciążących na skarżącym, a wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji wydanej w I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących zbyt długiego procedowania przez organy nad wnioskiem o umorzenie należności, WSA wskazał, że skarżącemu przysługiwały środki prawne do zaskarżenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy lub też bezczynności tychże organów. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w prowadzonym postępowaniu składał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub też na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, tym samym w skardze na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, nie można skutecznie zarzucać bezczynności lub też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - "art. 145 1 pkt § 1 c p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. polegających na uznaniu przez Sąd jak również organ, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte rozpoznanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów niewłaściwego prowadzenia postępowania egzekucyjnego i niedopełnienia wymogów prawnych przez organ rentowy, czy przekroczenia terminów na wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, że w związku z brakiem wcześniejszego wniesienia przez skarżącego skargi na przewlekłość postępowania nie można skutecznie zarzucać bezczynności lub też przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie wskazuje, że skarżący nie złożył skargi na przewlekłość postępowania. W dniu 7 listopada 2014 r. skarżący złożył bowiem zażalenie do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Kancelaria przekazała w dniu 26 listopada 2014 r. sprawę ZUS - zgodnie z art. 66 ust. 2 u.s.u.s. ZUS złożył odpowiedź na pismo w dniu 14 listopada 2014 r. Wniosek złożony 7 listopada 2014 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego Prezesa Zakładu Kancelaria w dniu 14 listopada 2014 r. przekazała do Ministerstwa Pracy i Polityki społecznej. Ministerstwo w dniu 26 listopada 2014 r. skierowało pismo z prośbą o zbadanie indywidualnej sprawy i udzielenie odpowiedzi bezpośrednio zainteresowanemu. ZUS w dniu 9 stycznia 2015 r. udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego ograniczając się do przeprosin za długi czas oczekiwania powodujący niedogodności dla skarżącego i poinformował, że zobowiązał Oddział ZUS w B. do bezzwłocznego wydania decyzji w sprawie. Tym samym, według autora skargi kasacyjnej, uznać należy, że kwestia przewlekłości postępowania była poruszana w trakcie postępowania administracyjnego, zatem sąd powinien był rozpatrzyć sprawę pod tym kątem. Poza tym, skarżący podniósł, że organ rentowy, pomimo zapłacenia przez innych zobowiązanych solidarnie należności, powinien rozważyć kwestię umorzenia należności wobec skarżącego, gdyż każda z osób odpowiedzialnych za należności wobec organu odpowiada również w sposób indywidualny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Za usprawiedliwione skład orzekający NSA uznał bowiem oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy (przyczyny dotyczące organu lub strony postępowania) jak i przedmiotowy (przyczyny dotyczące interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie). Istotne jest, by istniała podstawa prawna załatwienia sprawy co do jej istoty, jak i żeby istniały prawotwórcze elementy stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę, że celem wszczętego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) zasadny jest pogląd, że przypadki umorzenie postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10). W rozpoznawanym przypadku poza sporem nie można mówić o bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Niewątpliwie też istnieje podstawa prawna żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę. Prawo żądania umorzenia należności z tytułu składek przewiduje art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prawotwórcze elementy stanu faktycznego dla załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie wskazanych należności wynikają z regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności - która zachodzi w sytuacjach określonych art. 28 ust. 3 pkt 1-6, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego z kolei należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego wskazuje na możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach określonych w tym przepisie. Przytoczone regulacje określają prawotwórcze elementy stanu faktycznego, jaki musi być ustalony celem rozpoznania sprawy. Wprawdzie takie okoliczności jak stan majątkowy i sytuacja rodzinna oceniane są w kontekście kwoty należności z tytułu składek, o umorzenie których wniesiono, nie znaczy to jednak, że fakt spłaty po dacie zgłoszenia żądania należności z tytułu składek przez pozostałych solidarnie zobowiązanych pozbawia wnioskodawcę interesu prawnego w dochodzeniu żądania - właśnie z racji solidarnej odpowiedzialności. Nie można też przyjąć, by w toku postępowania po jego wszczęciu doszło do zmiany stanu faktycznego, która dotyczy faktów prawotwórczych w sposób uniemożliwiający merytoryczne załatwienie sprawy. Stanowisko, że spłata należności dokonana po wszczęciu postępowania w przedmiocie jej umorzenia nie czyni tegoż postępowania bezprzedmiotowym, w związku z czym nie daje ona podstaw do jego umorzenia, znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym - aczkolwiek na tle innej regulacji, zawartej w Ordynacji podatkowej (por. wyroki SN: z dnia 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95, z dnia 6 lutego 2002 r. III RN 198/00, wyroki NSA: z dnia 9 października 2006 r. I FSK 1/06, z dnia 19 lutego 2015 r. II FSK 111/13). Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że za niezbędny warunek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, uznać trzeba istnienie tych należności. Z tych względów - mimo bezzasadności dalej idących zarzutów - skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Wyjaśnić trzeba jednak, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" - w rozumieniu powołanego przepisu - oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją umorzono postępowanie - i ta kwestia stanowiła przedmiot sporu. Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I OSK 2535/16). Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 4 p.p.s.a. trzeba wskazać, że powołana ustawa nie zawiera takiej regulacji. Mimo braku usprawiedliwienia ostatnio omówionych zarzutów - jak już wskazano - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną - gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przy tym pogląd, że uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego orzeczenia (w całości lub w części) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem. W świetle przestawionych wyżej, okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1-2 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).