I OSK 1932/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 929/19 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. z dnia [...] lipca 2019 r., [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2019 r., a także decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz K.J. kwotę 7 253 (siedem tysięcy dwieście pięćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W POZNANIU WYROKIEM Z 4 MARCA 2020 R. ODDALIŁ SKARGĘ K.J. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W P. Z [...] LIPCA 2019 R. W PRZEDMIOCIE OPŁATY ZA USUNIĘCIE I PRZECHOWYWANIE POJAZDU. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2010 r. funkcjonariusz Policji wydał dyspozycję usunięcia pojazdu znajdującego się w niedozwolonym miejscu, porzuconego po kolizji drogowej. Usunięty pojazd został umieszczony na parkingu podmiotu zajmującego się zawodowo usuwaniem pojazdów. Po ustaleniu właściciela pojazdu Komendant Miejski Policji w P. pismem z [...] października 2010 r. zawiadomił skarżącego o usunięciu pojazdu i wskazał, że ponosi on koszty holowania i parkowania pojazdu. Pismem z [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego P. o ponowne zawiadomienie skarżącego o usunięciu i przechowywaniu pojazdu ze względu na konieczność zawarcia w nim wymaganych pouczeń. Ponowne zawiadomienie zostało dokonane pismem z [...] marca 2011 r. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. Oddział Gospodarowania Mieniem Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. zwrócił się do Biura Prawnego tego urzędu o wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu należącego do skarżącego. Wnioskiem z [...] maja 2014 r. Prezydent wystąpił o orzeczenie przepadku pojazdu skarżącego. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., sygn. akt VII Ns 354/14, Sąd Rejonowy P. – S. w P. orzekł o przepadku na rzecz Miasta samochodu skarżącego. Pismem z [...] września 2018 r. Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia wysokości kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałych w związku z wydaniem [...] września 2010 r. dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent orzekł o nałożeniu na skarżącego obowiązku zapłaty kwoty 44 020 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lipca 2019 r. orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że naliczyło opłatę w wysokości 43 641 zł. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący został zawiadomiony o usunięciu pojazdu i jego skutkach, w związku z czym powinien mieć świadomość narastania kosztów przechowania pojazdu. Sąd wywiódł, że przepisy nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Przewidują jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu. Podkreślił, że zaskarżona decyzja ma charakter związany, w związku z czym w przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w przepisach właściciel pojazdu będzie obciążony kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, niezależnie od tego, kiedy wydana została dyspozycja usunięcia i kiedy sąd orzekł przepadek pojazdu. Sąd wskazał przy tym, że na zasady współżycia społecznego, lojalności państwa wobec obywatela, czy zasady postępowania administracyjnego może powoływać się osoba, która sama tych zasad przestrzega. Podkreślił jednocześnie, że obowiązujące przepisy dają właścicielowi pojazdu prawo jego odebrania z miejsca przechowywania. Zdaniem Sądu niewystąpienie przez organ możliwie szybko z wnioskiem o przepadek pojazdu nie może powodować, że właściciel nie poniesie kosztów przechowania pojazdu, którego mógł odebrać, a przez swoje zaniedbanie i brak zainteresowania, nie odebrał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: "prd", przez jego zastosowanie sprzecznie z celem ustawy po uprzednim rażącym naruszeniu przez organy administracji art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "kpa", w zw. z art. 130a ust. 10 prd, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnych oraz zaskarżonego wyroku z rażącym naruszeniem zasad współżycia społecznego, zasady lojalności państwa wobec obywatela (art. 2 Konstytucji RP) oraz przepisów postępowania dotyczących ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady praworządności (art. 6 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że naliczenie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu w kwestionowanej wysokości było wynikiem naruszenia przez organy obowiązku niezwłocznego działania i ich bezczynność w ciągu 3 lat. Zaznaczył, że celem przepisów Prawa o ruchu drogowym jest danie szansy właścicielowi pojazdu na jego odebranie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Uwzględniając przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 prd pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Jednocześnie zgodnie z art. 130a ust. 10h prd koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Ponadto, stosownie do treści art. 130a ust. 10 prd, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Przenosząc treść powyższych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący został zawiadomiony o usunięciu pojazdu pismem Komendanta Miejskiego P. z [...] października 2010 r. Z uwagi na brak właściwych pouczeń w przedmiotowym piśmie zawiadomienie zostało powtórzone pismem z [...] marca 2011 r. Następnie Oddział Gospodarowania Mieniem Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P., poinformowany o przekazaniu skarżącemu zawiadomienia o usunięciu pojazdu wraz z wymaganymi pouczeniami, pismem z [...] kwietnia 2011 r. wystąpił do Biura Prawnego o wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Właściwy wniosek został skierowany dopiero pismem z [...] maja 2014 r., tj. ponad trzy lata o zawiadomieniu Biura Prawnego o możliwości skierowania wniosku o przepadek pojazdu. Zasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 130a ust. 10h prd w zw. z art. 35 § 1 i art. 12 kpa w zw. z art. 130a ust. 10 prd i art. 6 i art. 8 kpa przez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które przecież są normami powszechnie obowiązującego prawa. Wprawdzie zarzut ten nie odwołuje się do naruszenia obowiązku niezwłocznego powiadomienia właściciela pojazdu o wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377, z późn. zm.), które obowiązywało w dacie zdarzenia drogowego skutkującego koniecznością usunięcia spornego pojazdu, ale przez nawiązanie w konstrukcji tego zarzutu do naruszenia art. 8 i art. 35 § 1 kpa pozwalało na postawienie zarzutu zaniechania i nieuzasadnionej zwłoki w działaniu organów, która miała bezpośredni wpływ na wysokość opłaty za usunięcie i przechowywanie spornego pojazdu. Z akt sprawy wynika, że pierwotne powiadomienie nie zawierało wymaganych pouczeń, a zatem nie mogło zostać uznane za prawidłowe, w związku z czym konieczne było skierowanie do skarżącego ponownego prawidłowego powiadomienia, które zostało dokonane dopiero pismem z [...] marca 2011 r., tj. po upływie 5 miesięcy od wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek niezwłocznego zawiadomienia właściciela pojazdu o jego usunięciu został zrealizowany w przewidzianym prawem terminie. Okoliczność ta bez wątpienia miała wpływ na wysokość kosztów, które naliczane były od dnia wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Należy też odnotować, że możliwość wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku usuniętego pojazdu nie może nastąpić wcześniej niż 30 dni od dnia powiadomienia o usunięciu pojazdu (art. 130a ust. 10a prd) ani przed upływem 3 miesięcy od dnia prawidłowego powiadomienia właściciela o jego usunięciu (art. 130a ust. 10 prd). Prawidłowa interpretacja przepisu art. 130a ust. 10h prd powinna prowadzić do wniosku, że do kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążających właściciela tego pojazdu nie można zaliczyć takich kosztów, które spowodowane były zaniechaniem dokonania stosownych czynności przez organ administracji. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie zwłoka organu administracji w wystąpieniu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu miała charakter rażący. Mając na uwadze datę prawidłowego zawiadomienia skarżącego o usunięciu pojazdu skierowanie wniosku do sądu o orzeczenie przepadku samochodu mogło nastąpić zgodnie z art. 130a ust. 10a prd już w kwietniu 2011 r. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, stosowny wniosek do sądu został skierowany dopiero [...] maja 2014 r., tj. ponad 3 lata pierwszym możliwym terminie skierowania tego wniosku, co spowodowało opóźnienie w zakończeniu postępowania i wpłynęło na dalsze naliczenie kosztów przechowywania usuniętego pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu, że skoro przepisy prd nie określają terminu do złożenia przez starostę wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, to wniosek ten może być złożony w każdym czasie. Podejście takie prowadziłoby do sytuacji, w której ujemne konsekwencje zaniechań organów będzie ponosił właściciel pojazdu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1328/20). Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że możliwość powołania się przez skarżącego na zasady postępowania administracyjnego, w tym praworządności i pogłębiania zaufania została wyłączona na skutek naruszenia przez niego prawa. Realizacja przepisów prawa, w tym uwzględnienie w ich toku wspomnianych zasad, nie odbywa się na zasadzie wzajemności. Nie można zatem uzależniać sposobu realizacji praw i obowiązków nałożonych na adresatów norm od ich postawy wobec prawa, jeżeli zróżnicowanie takie nie wynika wprost z określonego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą rozważyć kwestię wysokości kosztów przechowywania usuniętego pojazdu w kontekście prawidłowych terminów podejmowania czynności w przypadku usunięcia pojazdu pozostawionego w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i lojalności organów wobec obywatela. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.