I GSK 1760/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1150/19 w sprawie ze skargi P. Z. na postanowienie Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 14 października 2019 r. nr BDSPB02-114/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz P. Z. 360 (słownie trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1149/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi P. Z. uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu z dnia 16 października 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 5 września 2019 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mogilnie ustalił M. M.-Z. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 33 038,65 zł z tytułu płatności za zazielenienie uzyskanych na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w Mogilnie z dnia 7 maja 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 z obowiązkiem zwrotu ustalonej kwoty w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji. Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja o AriMR, stwierdził niedopuszczalność odwołania P. Z. od zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w prowadzonym przez organ ARiMR z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych jego żonie ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 maja 2018 r. W konsekwencji czy jest on uprawniony do wniesienia odwołania od skierowanej do żony decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 września 2019 r. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ewentualnej indywidualnej legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wymagała szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego kreujących interes prawny poszczególnych osób, tu małżonków prowadzących wspólnie gospodarstwo rolne. Tym samym przedwczesne i błędne było stwierdzenie, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania skarżącego z powołaniem się na oczywisty brak jego interesu prawnego w sprawie, z zaniechaniem odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej odwołania. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz nieprzeprowadzanie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono inne naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe ustalenie, że organ powinien zastosować w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie, jak to uczynił, wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Należy stwierdzić, że organ, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w postanowieniu o niedopuszczalności odwołania zbadał i wykazał brak interesu prawnego w sprawie skarżącego, wszechstronnie ocenił brak jego prawnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym i tym samym wykazał, że nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykazując przesłankę niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym polegającą na oczywistym braku legitymacji odwoławczej, ponieważ odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną w sprawie, skarżący organ słusznie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 134 k.p.a. i wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1853 ze zm.), art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1312 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE.L.2013.347.608). W ocenie skarżącego organu Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ na tle wspomnianych przepisów błędnie ocenił brak interesu prawnego Pana P. Z. w sprawie, nie wykazał braku jego prawnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym i tym samym nie wykazał, że nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. To z kolei miało wpływ na wynik sprawy, bo w sytuacji, gdyby faktycznie skarżący organ nie wykazał, że strona nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie mógłby wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, bo nie zdołałby wykazać przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym polegającej na oczywistym braku legitymacji odwoławczej, ponieważ odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną w sprawie. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym, skarżącemu przysługuje przymiot strony w prowadzonym przez organ ARiMR z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przyznanych jego żonie ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 maja 2018 r. i jest on w związku z tym uprawniony do wniesienia odwołania od skierowanej do żony decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 września 2019 r. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) stwierdził, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego - uzasadnia twierdzenie, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że - jak podkreślił skład orzekający NSA - nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną. Skoro zatem na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należy więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (do którego wprost odsyła art 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Z chwilą ustania małżeństwa, czy rozdzielenia majątku np. na dwa odrębne samodzielnie prowadzone gospodarstwa rolne - ustaje także byt prawny tego producenta rolnego (vide: powołany wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1373/12). W tym świetle zasadne jest twierdzenie, że skarżący, jako współmałżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów rolnych i prowadzący z nią wspólne gospodarstwo rolne jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a więc jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.k.e. wraz z małżonką. Może on zatem występować przed organem w sprawach dotyczących dopłat rolniczych zarówno jako pełnomocnik, ale również jako producent rolny działający w imieniu grupy osób fizycznych, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej rolnikiem w rozumieniu ww. przepisu). W rozpatrywanej sprawie posiada on zatem indywidualny, bezpośredni interes prawny w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i obowiązku ich zwrotu. Nie budzi wątpliwości, że zarówno owo gospodarstwo rolne jak i związane z nim płatności bezpośrednie wchodzą do wspólnego majątku małżonków, z kolei obowiązek zwrotu czy też jakiekolwiek inne sankcje związane z uznaniem płatności za nienależnie pobrane – obciążać będzie majątek "rolnika". W konsekwencji skarżący jest legitymowany do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 września 2019 r. Wynika to z art. 127 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 15 i art. 28 k.p.a. Tym samym stwierdzić należy, że odwołanie złożone w ustawowym terminie przez P. Z., którego dopuszczalność organ zakwestionował zaskarżonym postanowieniem, powinno zostać rozpoznane wraz z odwołaniem jego małżonki, jako wniesione przez jednego producenta rolnego łącznie. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 28, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).