IV SA/Wa 2155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. M., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego E. T., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia .2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 135.595,95 zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3058 ha, przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [.] – [...] – [...] - [...]: utrzymał w całości ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., ww nieruchomość została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] – [...] - [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Wojewoda [...], z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności opisanej nieruchomości, orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 135.595,95 zł. na rzecz skarżącego J. M.. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zakwestionował zasadność sposobu wyliczenia odszkodowania wskazując, iż zostało ono ustalone nieprawidłowo, odszkodowanie bowiem nie uwzględnia rzeczywistej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, jak wskazał w odwołaniu, nieprawidłowo przyjęto jako aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony bowiem jako aktualny sposób użytkowania należało przyjąć budownictwo jednorodzinne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 17 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., który klauzulą z dnia 18 maja 2017 r. potwierdził jego aktualność. Biegły ustalił, iż wyceniana działka położona jest w południowo - zachodniej miejscowości [...], w oddaleniu od głównych dróg, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowania rolniczo. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szacowana działka była obsiana mieszanką pszenicy i jęczmienia. Rzeczoznawca wskazał, iż zasiewy nie zostały uwzględnione w wycenie ze względu na umożliwienie przez inwestora zbioru plonów dotychczasowym właścicielom. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] - projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2015 r., wyceniana nieruchomość, z której wydzielono grunty pod drogę przed podziałem, położona była częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MN/RM - zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok 170-240 m od drogi gminnej - tj. poza pasem przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Rzeczoznawca mając na uwadze tak określone przeznaczenie dla ww. działki oraz przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, dokonał analizy rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz na cele rolne. W pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości drogowych. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący gminy graniczące z [...] takie jak [...], [...], [...], [...] i [...] oraz gminę miejską [...]. Autor opracowania ustalił, że ceny tego rodzaju nieruchomości kształtowały się na poziomie od 35,59 zł/m2 do 42,89 zł/m2. Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne wykazała, iż za podobne grunty ceny transakcyjne za 1 m2 zawierały się w przedziale od ok 2 zł do ok 12 zł. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, pod drogę publiczną, jest tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem określonym w zapisach studium i nie powoduje zwiększenia wartości. Zatem, wyceny szacowanej nieruchomości dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania. Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do ostatecznej bazy porównawczej rzeczoznawca wybrał cztery transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele komunikacyjne położonymi w gminie [...]. Jako cechę rynkową mającą wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości rzeczoznawca przyjął położenie, lokalizację nieruchomości, której przypisał wagę - 100%. Po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi wynikającymi z zastosowania metody interpolacji, biegły ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 42,23 zł. Ostatecznie wartość wywłaszczonej na cele inwestycji drogowej nieruchomości wyniosła 129.139,00 zł. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone dotychczasowemu właścicielowi w dniu 18 maja 2015 r., natomiast wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 26 maja 2015 r., co skutkowało powiększeniem odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z wydaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 ww ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Minister, powołując się regulację prawną zawartą w art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera żadnych nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, iż przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który można określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu wywłaszczenia. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie niniejszej biegły takiej analizy dokonał, wskazując na kwotę odszkodowania zdecydowanie korzystniejszą dla skarżącego opierając się o transakcje nieruchomościami drogowymi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. M., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. T., we wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skardze, zarzucił naruszenie: 1) art 151 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...] w sposób nie uwzględniający jej rzeczywistej wartości rynkowej; 2) art. 134 ust. 1 u. g. n. poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania; 3) art. 134 ust. 3 u. g. n. poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną było tożsame z aktualnym sposobem użytkowania działki nr [...]; 4) art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezasadne uznanie, iż ustalone na rzecz J. M. odszkodowanie za ww nieruchomość spełnia kryteria słuszności, o których mowa w tym przepisie; 5) 130 ust. 2 u. g. n. w zw. z § 36 ww rozporządzenia poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. L. określającej w sposób wadliwy wartość wywłaszczonej nieruchomości; a nadto naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem; 2) art 7, 8, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także sprzeczność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym zachodzącym w sprawie, co w konsekwencji skutkowało pominięciem przez organ II instancji aktualnie kształtujących się cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji było błędne uznanie przez organ II instancji, że w/w opinii biegły w sposób prawidłowy określa wartość wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, kiedy analiza opracowanej opinii jednoznacznie wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W decyzji organ błędnie przyjął za biegłym (operat str. 13 pkt 2.2.), iż wyceniana nieruchomość w aktualnym sposobie użytkowania przeznaczona jest pod drogę publiczną, natomiast z definicji pojęcia "aktualny sposób użytkowania" wynika wprost, iż wycenę należy oprzeć według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.04.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1850/13). Mając na uwadze powyższą definicję, przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości i przy określaniu aktualnego sposobu użytkowania tej nieruchomości, nie powinno się brać pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które dla tej nieruchomości przewidują przeznaczenie pod drogę publiczną - cel publiczny. W ocenie skarżącego, w rozpoznawanej sprawie, organy w ogóle nie wzięły pod uwagę wyżej przedstawionej zasady przyjmując bezkrytycznie za biegłym, iż wyceniana nieruchomość, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jest przeznaczona pod projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] ergo i wbrew definicji "aktualnego sposobu użytkowania" uwzględniły ustalenia planistyczne gminy [...] wprowadzające cel publiczny. W zaskarżonej decyzji niesłusznie zostało przyjęte, za zapisami studium wprowadzającymi cel publiczny, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości to droga publiczna. Organy natomiast błędnie oparły się na ww opinii, w której biegły do wyceny nieruchomości wywłaszczonej przyjął ceny nieruchomości drogowych, zamiast cen nieruchomości podobnych ze względu na przeznaczenie i sposób korzystania według faktycznego stanu tej nieruchomości bez uwzględniania ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Natomiast, jak podniósł skarżący, przedmiotowa nieruchomość mogłaby być potencjalnie wykorzystana, w warunkach czysto rynkowych, pod budownictwo jedno lub wielorodzinne, ewentualnie też jako tereny aktywizacji gospodarczej. Skarżący nadto wskazał, że o sposobie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (bez uwzględnienia ustaleń planistycznych studium wprowadzających cel publiczny) decydują warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskiwane w formie decyzji indywidualnej dla każdego zamierzenia inwestycyjnego. W tym kontekście podniósł, wbrew twierdzeniu organów i biegłego, że na działkach sąsiednich w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej, usytuowana jest zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa również w odległości 170 - do 240 m od drogi gminnej, nieruchomości te znajdują się na wysokości działki wywłaszczanej i na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Uwzględniając ten fakt oraz zasadę dobrego sąsiedztwa, także przedmiotowa działka numer [...], w przypadku gdyby nie została wywłaszczona pod drogę, miałaby przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne stąd też powinna zostać wyceniona jako nieruchomość pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową, której średnia cena za 1 m2 wynosi 107 zł (str. 10 operatu). Jak dodatkowo wskazał nieruchomości po drugiej stronie ulicy gminnej, stanowiące lustrzane odbicie nieruchomości wywłaszczanej, oraz nieruchomości położone równolegle do nieruchomości wywłaszczanej, po których nie została zaprojektowana droga, są dzielone na działki budowlane wraz z drogą wewnętrzną o szerokości 5 mb i sprzedawane w średniej cenie transakcyjnej po 107 zł za 1 m2, nawet jeżeli są usytuowane w odległości do 400 mb od drogi gminnej. Również nieruchomości podobne do nieruchomości wywłaszczanej, w stosunku do których wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a są w Studium przeznaczone pod drogę, osiągają ceny powyżej 100 zł za 1 m2. Tylko te nieruchomości, co do których decyzje o warunkach zabudowy nie zostały wydane, według operatu mają zdecydowanie niższą wartość, która kształtuje się w granicy od 42 do 45 zł za 1 m2. Skarżący dodatkowo podniósł, że nie powinien ponosić negatywnych skutków w postaci obniżenia wartości należnego mu odszkodowania z tego tylko powodu, że jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Ostatecznie skarżący uznał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję finalnie działał na korzyść nie wywłaszczonego lecz podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaniu. Odnosząc się do legalności ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia z dnia 17 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., której klauzulą z dnia [...] maja 2017 r., potwierdzona została jej aktualność, stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie naruszała wymogów określonych w art. 18 specustawy i w § 36 ww rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nie budzi także wątpliwości to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny przejętego na własność Województwa [...] przedmiotowego gruntu. W myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. I taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej z uwagi na wielość transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Stwierdzić należy, iż przeznaczenie szacowanej nieruchomości określone w zapisach studium to tereny dróg. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei, jak wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2015 r., dla obszaru na którym położona jest działka, obowiązywał zapis, zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa możliwa jest w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok 170-240 m od drogi gminnej - czyli poza pasem, przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Wbrew stanowisku skarżącego, dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, nie ma natomiast znaczenia aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich, nie będących przedmiotem postępowania i co do których Sąd nie posiada wiedzy co do ich dokładnego przeznaczenia jak i lokalizacji, a które zostały dla przykładu powołane przez skarżącego w skardze. W ocenie Sądu, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, istotne znaczenie, w braku planu zagospodarowania przestrzennego, mają zapisy Studium, które, co bezsporne, zostały przez rzeczoznawcę majątkowego uwzględnione. Również, co nie zostało zakwestionowane, przedmiotowa nieruchomość, niezabudowana, wykorzystywana była wyłącznie na cele rolne. W związku zatem z faktem, iż cel wywłaszczenia był w przedmiotowym przypadku zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Trzeba w tym miejscu podnieść, uwzględniając faktyczny sposób dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości - tereny rolne - drogowy cel wywłaszczenia zwiększał jej wartość. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły słusznie bowiem przyjął metodykę opisaną w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wobec przeznaczenia nieruchomości pod tereny drogowe i tym samym prawidłowo oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości. Trzeba pamiętać, iż biegły każdorazowo ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu, skargi, biegły w sposób prawidłowy powyższą analizę przeprowadził. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania. Organy prawidłowo w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadziły i przeprowadziły dowody w sprawie, jednocześnie w sposób kompletny uzasadniając stanowisko zawarte w podważanych przez skarżącego rozstrzygnięciach. Wobec powyższego mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.