I SA/Wa 1850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. I SA/Wa 1850/13 UZASADNIENIE I. Stan faktyczny Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Z. (dalej powoływany jako skarżący) w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], która stała się własnością Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący wskazując, iż zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego została wydana z naruszeniem prawa tj. art. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 145 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego L. Z. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. przedmiotowa działka położona była na terenach rolnych. Biegła przeprowadziła analizę zasady korzyści wynikającej z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako ugn). Autorka operatu wyjaśniła, iż po przeanalizowaniu transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, podobnych do wycenianej, stwierdzono że ich ceny mieszczą się w przedziale [...] zł/m2, natomiast przedział cen uzyskiwanych za grunty o przeznaczeniu takim jak grunt wyceniany, tj. rolny kształtował się na poziomie [...] zł/m2. W przypadku wycenianej nieruchomości zmiana jej przeznaczenia spowodowała wzrost wartości nieruchomości, dlatego też jej wartość określono według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Mając na uwadze powołane przepisy art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) należy zauważyć, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Z uwagi na okoliczność, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, biegła do porównań prawidłowo przyjęła transakcje nieruchomościami drogowymi, co odpowiada dyspozycji przepisu § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 134 ust. 4 ugn. W odniesieniu natomiast do zarzutu, iż warunkowa umowa sprzedaży z dnia [...] września 2008 r., na mocy której zawarto warunkową umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 za kwotę [....] zł czyli [...] zł za 1m2 gruntu nie doszła do skutku ze względu na wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustalenie odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości przejętej na podstawie ww. ustawy pod inwestycję drogową. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty nieruchomości. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków oraz spadek wartości działek sąsiednich nie są objęte dyspozycją art. 128 ugn. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżący nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także sprzeczność istotnych ustaleń, będących podstawą wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, poprzez nie uwzględnienie pisma Skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. - art. 130 ust. 2 ugn poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania następuje jedynie na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz iż organ administracyjny jest związany dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego opinią zawartą w operacie szacunkowym; - art. 151 ust. 1 ugn poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działkę nr [...], nieuwzględniającą jej wartości rynkowej; - art. 157 ust. 1 i 4 ugn poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organy orzekające w sprawie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego; - art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku i przyjęcie, iż ustalone na rzecz skarżącego odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną spełnia kryteria słuszności, o których mowa w tym przepisie; - § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wadliwą wycenę działki. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. W trakcie rozprawy sądowej w dniu 1 kwietnia 2013 r. skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z kontroperatu szacunkowego. Sąd wniosek ten oddalił. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej powoływana jako Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg. których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3- 4 ugn, który możemy określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę wg. faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. 3. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10.) 4. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oparły się na operacie szacunkowym zawierającym logiczne sprzeczności. Po przedstawieniu, w sposób budzący ciekawość wiadomości o historii i położeniu Gminy [...] zatytułowanego jako "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny" na str. [..] operatu w wierszu [...] zawarte jest następujące stwierdzenie " ustalono że dla nieruchomości położonych na terenach [...], przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości". Natomiast w kolejnym akapicie czytamy – "Wyceniana nieruchomość zgodnie ze studium (...) położona jest na terenach [...]. Na terenach tak opisanych istnieje możliwość zabudowy, gdy zostaną spełnione warunki dobrego sąsiedztwa, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Cel wywłaszczenia dla wycenianej nieruchomości nie zwiększa jej wartości.". Stwierdzenia te nawzajem się wykluczają. W dalszej części biegła przedstawiła [...] transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, które mieściły się w przedziale cenowym [..] zł za 1 m2, natomiast przedstawione do porównania nieruchomości drogowe mieściły się w zakresie cen [...] zł za 1m2. Jak można się domyślać z dokonanej analizy ceny średniej do porównania przyjęto ceny nieruchomościami nabywanymi pod drogi (nieruchomości drogowe). Jednak Sąd w ogóle nie może ustalić dlaczego tak się stało w tej konkretnej sprawie. Minister w swojej decyzji tłumaczy, że ceny nieruchomości rolnych osiągające maksymalnie [...] zł za 1 m2 są dużo niższe od cen nieruchomości drogowych. Jednak pozostaje to w oczywistej sprzeczności z ustaleniami biegłej co do aktualnego sposobu użytkowania i możliwości zabudowy. 5. Te sprzeczności w opinii i nie wyjaśnienie w sposób konieczny przez biegłą takiego wyniku wyceny powoduje, że operat jako nie spełniający wymogów § 56 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast organ przyjmując ten operat nie spełniający koniecznych wymogów prawnych naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dysponowały bowiem opinią dającą podstawę skontrolować czy wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ugn i § 36 powołanego rozporządzenia. Wada ta dotyczy zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji 6. Dlatego też w powyższym zakresie należy podzielić zarzuty skargi. Trudno jednak mówić w przedmiotowej sprawie o naruszeniu prawa do słusznego odszkodowania wyrażonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, czy art. 151 ugn ponieważ nie wiadomo czy wartość ustalona przez biegłą jest prawidłowa. Z wykazanych sprzeczności w operacie nie sposób bowiem ustalić, gdzie biegła popełniła uchybienie. Nie jest zresztą rolą Sądu czy organów wkraczanie w sferę wiadomości specjalnych. Nie ma również dla sprawy żadnego znaczenia ewentualne naruszenie art. 157 ust. 1 ugn, jeżeli strona uważała że operat jest sporządzony nieprawidłowo, to miała możliwość sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu. 7. Wartość rynkowa nieruchomości jako podstawa ustalenia odszkodowania, to wartość ustalana według obiektywnego wzorca, na podstawie cen osiąganych za nieruchomości podobne, dlatego też zarzut o nieuwzględnieniu ceny ustalonej w umowach przedwstępnych dotyczących nieruchomości wywłaszczanego jest całkowicie nieuzasadniony. Okoliczność, że skarżący zawarł umowę przedwstępną na mocy, której zobowiązał się do zbycia nieruchomości stanowiącej działkę niezabudowaną nr [...] o powierzchni [...] m2 za kwotę łączna [...] zł ([...]), tj. [...] zł/m2 nie ma żadnego znaczenia, dla określenia wartości nieruchomości, ponieważ nie może ona stanowić bowiem wzorca porównania dla ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości. 8. W ponownym postępowaniu organ I instancji powoła nowego biegłego, który określi wartość przedmiotowej nieruchomości i na tej podstawie wyda decyzję odszkodowawczą. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 i art. 152 Ppsa orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.