I OSK 2136/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2155/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2155/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2015 r., nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym [...], gmina Konopnica, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr 747 Iłża - Solec nad Wisłą - Opole Lubelskie - Bełżyce - Konopnica. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 135.595,95 zł na rzecz J. M. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Lubelskiego prawa własności opisanej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w całości ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego w dniu 17 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., który klauzulą z dnia 18 maja 2017 r. potwierdził jego aktualność. Biegły ustalił, że wyceniana działka położona jest w południowo - zachodniej miejscowości M., w oddaleniu od głównych dróg, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowania rolniczo. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szacowana działka była obsiana mieszanką pszenicy i jęczmienia. Rzeczoznawca wskazał, że zasiewy nie zostały uwzględnione w wycenie ze względu na umożliwienie przez inwestora zbioru plonów dotychczasowym właścicielom. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica, zatwierdzonym Uchwałą nr XLVI/252/10 Rady Gminy Konopnica z dnia 21 czerwca 2010 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem KD-W/GP 747 - projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr 747. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Gminy Konopnica z dnia 23 czerwca 2015 r., wyceniana nieruchomość, z której wydzielono grunty pod drogę przed podziałem, położona była częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MN/RM - zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa w obszarze do ok. 150m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok. 170-240m od drogi gminnej - tj. poza pasem przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Rzeczoznawca mając na uwadze tak określone przeznaczenie dla ww. działki oraz przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, dokonał analizy rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz na cele rolne. W pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości drogowych. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący gminy graniczące z Lublinem takie jak Konopnica, Jasków, Niemce, Wólka i Głusk oraz gminę miejską Świdnik. Autor opracowania ustalił, że ceny tego rodzaju nieruchomości kształtowały się na poziomie od 35,59 zł/m2 do 42,89 zł/m2. Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne wykazała, iż za podobne grunty ceny transakcyjne za 1m2 zawierały się w przedziale od ok. 2 zł do ok. 12 zł. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, pod drogę publiczną, jest tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem określonym w zapisach studium i nie powoduje zwiększenia wartości. Zatem, wyceny szacowanej nieruchomości dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania. Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do ostatecznej bazy porównawczej rzeczoznawca wybrał cztery transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele komunikacyjne położonymi w gminie Konopnica. Jako cechę rynkową mającą wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości rzeczoznawca przyjął położenie, lokalizację nieruchomości, której przypisał wagę - 100%. Po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi wynikającymi z zastosowania metody interpolacji, biegły ustalił wartość 1m2 gruntu na kwotę 42,23 zł. Ostatecznie wartość wywłaszczonej na cele inwestycji drogowej nieruchomości wyniosła 129.139 zł. Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone dotychczasowemu właścicielowi w dniu 18 maja 2015 r., natomiast wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 26 maja 2015 r., co skutkowało powiększeniem odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z wydaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Minister, powołując się na art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych według których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który można określić jako "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu wywłaszczenia. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Wbrew stanowisku skarżącego biegły takiej analizy dokonał, wskazując na kwotę odszkodowania zdecydowanie korzystniejszą dla skarżącego opierając się o transakcje nieruchomościami drogowymi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. we wniesionej skardze, zarzucił naruszenie: 1) art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 2) art. 134 ust. 1 u.g.n.; 3) art. 134 ust. 3 u.g.n.; 4) art. 21 Konstytucji RP; 5) art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 ww. rozporządzenia, a ponadto naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2) art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. opinia z dnia 17 sierpnia 2015 r., której klauzulą z dnia 18 maja 2017 r., potwierdzona została jej aktualność, stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie naruszała wymogów określonych w art. 18 specustawy i w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny przejętego na własność Województwa Lubelskiego przedmiotowego gruntu. Sąd, powołując się na art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazał, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości określone w zapisach studium to tereny dróg. Zaznaczono przy tym, że przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n., tj. zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei, jak wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica oraz zaświadczenia Urzędu Gminy Konopnica z dnia 23 czerwca 2015 r., dla obszaru na którym położona jest działka, obowiązywał zapis, zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa możliwa jest w obszarze do ok. 150m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok. 170-240m od drogi gminnej - czyli poza pasem, przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Wbrew stanowisku skarżącego, dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, nie ma natomiast znaczenia aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich, nie będących przedmiotem postępowania i co do których Sąd nie posiada wiedzy co do ich dokładnego przeznaczenia jak i lokalizacji, a które zostały dla przykładu powołane przez skarżącego w skardze. W ocenie Sądu istotne znaczenie, w braku planu zagospodarowania przestrzennego, mają zapisy Studium, które zostały przez rzeczoznawcę majątkowego uwzględnione. Również, co nie zostało zakwestionowane, przedmiotowa nieruchomość, niezabudowana, wykorzystywana była wyłącznie na cele rolne. W związku zatem z faktem, że cel wywłaszczenia był zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica, do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Sąd podniósł, uwzględniając faktyczny sposób dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości - tereny rolne, że drogowy cel wywłaszczenia zwiększał jej wartość. Tym samym operat szacunkowy wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. Biegły słusznie bowiem przyjął metodykę opisaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia wobec przeznaczenia nieruchomości pod tereny drogowe i tym samym prawidłowo oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że biegły każdorazowo ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. W ocenie Sądu biegły w sposób prawidłowy powyższą analizę przeprowadził. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Organy prawidłowo w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadziły i przeprowadziły dowody w sprawie, jednocześnie w sposób kompletny uzasadniając stanowisko zawarte w podważanych przez skarżącego rozstrzygnięciach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z w. z art. 7, 77 § 1 i § 2, 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Tym samym Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny, w sytuacji gdy organ administracji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało błędnym ustaleniem aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości poprzez przyjęcie, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystywana na cele zabudowy mieszkaniowej; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w sposób nie uwzględniający jej rzeczywistej wartości rynkowej; 2) art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez nie uwzględnienie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania; 3) art. 134 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną i na cele rolne jest tożsame z aktualnym sposobem użytkowania działki nr [...], podczas gdy aktualnym sposobem użytkowania wywłaszczonej nieruchomości była zabudowa mieszkaniowa; 4) art. 21 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, że ustalone odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną spełnia kryteria słuszności, o których mowa w tym przepisie; 5) art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. § 36 rozporządzenia poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. L. w sposób wadliwy określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; 2) ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a ponadto nie występują inne okoliczności brane pod uwagę z urzędu, o których mowa w art. 189 tej ustawy, sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych. Te jednak okazały się nieusprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie ustalane jest za nieruchomość o pow. [...]ha, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...]ha wynikającego z decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2015 r. zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wojewódzkiej nr 747. Okolicznością bezsporną jest, że działka nr [...] była niezabudowana, użytkowana rolniczo, a wydzielona została z działki o charakterze rolnym. Bezsporne jest również, że działka nr [...] położona jest terenie, dla którego nie obowiązywał plan miejscowy, nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obowiązującym dokumentem planistycznym było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica. Według studium przedmiotowa nieruchomość (znajdująca się od drogi gminnej w odległości ok. 170-240m) położona jest w obszarze oznaczonym symbolem KD-W/GP 747 – projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr 747. Natomiast zgodnie z studium zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa była możliwa w obszarze do 150m od drogi gminnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 134 ust. 1 i ust. 3, art. 130 ust. 2 u.g.n., § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz art. 21 Konstytucji RP, równocześnie należy zaznaczyć, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do powyższych zarzutów, przedstawiał i wyjaśnił stanowisko prawne jakie zajął w sprawie. Ze stanowiskiem tym w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący kasacyjnie w szczególności zarzucał naruszenie art. 134 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię szczególnie dotyczącą sformułowań "aktualny sposób użytkowania", "przeznaczenie nieruchomości", co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną i na cele rolne jest tożsame z aktualnym sposobem użytkowania, podczas gdy aktualnym sposobem użytkowania była zabudowa mieszkaniowa. Stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, zaś zgodnie z powołanym ust. 3, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Przepis art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. nie odnosi się do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny, lecz jakie czynniki odnoszące się do wycenianej nieruchomości powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości. Natomiast kwestia przeznaczenia nieruchomości została przez ustawodawcę określona w art. 154 u.g.n. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei zgodnie z ust. 3 w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że przeznaczenie nieruchomości ustala się według planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że powołany art. 154 u.g.n. jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. reguluje zasady określania przeznaczenia nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. O tym, że w przypadku braku planu, bądź decyzji o warunkach zabudowy to treść studium rozstrzyga o przeznaczeniu nieruchomości dla potrzeb ustalenia jej wartości, wyraźnie przesądził ustawodawca, określając gradację uwzględnianych przez rzeczoznawcę dokumentów w treści art. 154 ust. 2 u.g.n. Przepis wyrażony w art. 154, zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, która dla potrzeb ustalenia odszkodowania reguluje treść pojęcia przeznaczenie nieruchomości. Tym samym zawarte w art. 134 u.g.n. pojęcie przeznaczenie nieruchomości winno być interpretowane zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 u.g.n. Należy również zwrócić uwagę na § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 między innymi wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 u.g.n., ale przede wszystkim na treść ust. 4, który w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Zgodnie § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym szacowanie nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości drogowych ma miejsce wówczas gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona – w rozumieniu art. 154 u.g.n. - pod inwestycję drogową. Dlatego też nie ma racji skarżący kasacyjnie, który w uzasadnieniu skargi na s. 7 podnosi, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, albowiem z uwagi na treść art. 134 ust. 3 u.g.n. należy przyjąć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie jedynie wówczas gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia będzie wyższa, a w rozpoznawanej sprawie jest odwrotnie. Powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne, przede wszystkim ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania zgodnie art. 134 ust. 3 u.g.n. ma miejsce wówczas gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wówczas ustalenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 rozporządzenia. Powracając jeszcze do art. 134 ust. 3 u.g.n., który w niniejszej sprawie ma zastosowanie, a w szczególności do pojęcia aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, zgodnie bowiem powołanym przepisem dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, zauważyć należy, że aktualny sposób użytkowania to inaczej dotychczasowy sposób użytkowania. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wywłaszczona nieruchomość (która powstała z podziału większej nieruchomości rolnej) była wyłącznie użytkowana rolniczo. Natomiast skarżący kasacyjnie odwołując się do pojęcia aktualnego sposobu użytkowania oczekuje, aby przyjąć, że tym dotychczasowym sposobem użytkowania wywłaszczonej nieruchomości były cele mieszkaniowe wywodząc, że wywłaszczona nieruchomość może być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albowiem większość gruntów w gminie Konopnicy wykorzystywana jest jako zabudowa domów jednorodzinnych, a w M. ten rodzaj zabudowy nie koncentruje się tylko przy drodze gminnej, a nadto w sąsiedztwie zostały przeznaczone działki pod zabudowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W konsekwencji skarżący kasacyjnie zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że zabudowa jednorodzinna jest niedopuszczalna ponieważ wywłaszczona nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica jest przeznaczona pod projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr 747. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem jest ono sprzeczne z przepisami prawa, a w szczególności z art. 154 u.g.n., który stanowi zasady określania przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, a co było już wcześniej przedmiotem rozważań. Należy jeszcze raz podkreślić, że w stosunku do działki nr [...] nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania została przeznaczona pod drogę wojewódzką. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych prawidłowo organy przyjęły, że aktualnym sposobem użytkowania wywłaszczonej działki nr [...] nie był cel mieszkaniowy, czy też budownictwo jednorodzinne, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. W takich okolicznościach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, albowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał ich wykładni. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a zawarte w pkt I skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do zarzutu błędnego ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez przyjęcie, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystana na cele zabudowy mieszkaniowej. O niezasadności zarzutów procesowych przesądza niezasadność zarzutów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.