II SA/Wa 2225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2019 r. wydany na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 7 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), o przyznaniu M. S., przywróconemu do służby z dniem [...] lipca 2017 r., świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji za okres jednego miesiąca. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że: Komendant Główny Policji w dniu [...] maja 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komendanta [...] Policji o zwolnieniu M. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) z dniem [...] kwietnia 2015 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą zwolnienia wymienionego ze służby w Policji był upływ 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych, które związane było z przedstawieniem wymienionemu, w prowadzonym postępowaniu karnym, zarzutu o czyn z art. 228 § 3 k.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/15 oddalił skargę M. S. na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 5 marca 2016 r. W dniu [...] lipca 2017 r. Sąd [...] w [...] - Odwoławczy wydał wyrok w sprawie o sygn. akt [...], którym zmienił zaskarżony wyrok Sądu [...] dla [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...], w ten sposób, że uniewinnił M. S. od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 228 § 3 k.k. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. M. S. poinformował przełożonego o wydanym wobec niego wyroku uniewinniającym, a także wniósł o niezwłoczne wypłacenie przysługujących mu należności pieniężnych, których został pozbawiony tytułem zawieszenia go w czynnościach służbowych w okresie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., a następnie zwolnienia go ze służby w Policji, tj. nagród rocznych za lata 2013, 2014 i 2015 z uwzględnieniem wprowadzonych podwyżek w tym okresie, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe za lata 2014 i 2015, dopłaty do wypoczynku za lata 2014 i 2015, świadczenia z tytułu jednorazowego przejazdu w latach 2014 i 2015 do wybranej miejscowości, ekwiwalentu pieniężnego, tzw. "mundurówki" za lata 2014 i 2015, ekwiwalentu pieniężnego, tzw. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2014 i 2015, ponownego naliczenia odprawy, a także wydania nowego świadectwa służby. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. S. wystąpił do Komendanta [...] Policji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby w Policji, a także o przyznanie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą i nagrody rocznej za 2015 r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Komendant [...] Policji zwolnił M. S. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, z dniem [...] maja 2019 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji, uzasadniając rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Z treści cytowanego przepisu wynika, że świadczenie to jest obligatoryjne, natomiast jego wysokość pozostawiona została ograniczonemu, co do minimum i maksimum, uznaniu administracyjnemu. Świadczenie to, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter rekompensacyjny, przy czym podejmując decyzję w oparciu o art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, organ powinien przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności w sferze ekonomicznej, towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby. W szczególności należy uwzględnić to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Nie ma natomiast decydującego znaczenia sama długość okresu pozostawania poza służbą (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 803/13). Organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2015 r. M. S. otrzymał odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za przysługujący, lecz niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ustalono, że w dniu zwolnienia posiadał uprawnienia emerytalne i przeszedł na zaopatrzenie emerytalne oraz pobiera, od dnia [...] września 2015 r., z tego tytułu emeryturę policyjną. Ponadto w maju 2019 r. został mu przyznany przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jednorazowy dodatek pieniężny. Organ, powołując się na zebrany materiał dowodowy, stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego, po zwolnieniu ze służby w Policji, nie uległa zasadniczemu pogorszeniu. Organ zobowiązany był do uwzględnienia wszelkich okoliczności związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, w tym świadczeń, które w związku z tym zdarzeniem otrzymał lub nadal otrzymuje. Świadczenia pieniężne z tytułu zwolnienia ze służby w Policji mogły być zatem w pełni uwzględnione przy ocenie sytuacji ekonomicznej skarżącego, w jakiej znalazł się w chwili zwolnienia. Nie budzi wątpliwości, czego również nie kwestionuje sam skarżący, że takie świadczenia otrzymał, a przyznane świadczenie emerytalne jest mu nadal wypłacane. Bezsprzecznym jest także to, iż takie przysporzenia o charakterze majątkowym miały i nadal mają wpływ na sytuację socjalno-bytową, w jakiej znalazł się M. S. w momencie zwolnienia go ze służby w Policji. Pominięcie tych okoliczności świadczyłoby z kolei o selektywnym traktowaniu przez organ faktów, które miały miejsce, a tym samym prowadziłoby to do naruszenia istoty przyznanej organowi administracyjnemu kompetencji do działania w granicach uznania administracyjnego, która obliguje do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Pominięcie niektórych okoliczności relewantnych dla przedmiotu postępowania stanowiłoby nieuprawnione działanie naruszające interes społeczny. Decyzja taka byłaby niewątpliwie dowolna, a nie uznaniowa, bowiem uwzględniałaby, w sposób arbitralny, wyłącznie interes strony. Organ, mając więc na względzie wymiar świadczeń finansowych, które M. S. otrzymał w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego, jak też fakt, że zwolnienie ze służby nie uniemożliwiło mu wykonywania innych zajęć zarobkowych, stwierdził, że przyznanie policjantowi, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, świadczenia pieniężnego w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, stanowi adekwatną rekompensatę należną z tytułu zwolnienia, a następnie przywrócenia do służby w Policji. W skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S. zarzucił mu: 1. rażące naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie interesu strony przy rozstrzyganiu wysokości świadczenia, 2. rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie proporcjonalności, 3. naruszenie dyspozycji art.107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz brak podania przyczyn, dla których organy odmówiły wiarygodności dowodowej argumentom i dowodom przez niego składanym, 4. rażące naruszenie prawa materialnego, wyrażonego w art. 42 ust. 5 i 7 ustawy o Policji, poprzez przyznanie mu świadczenia pieniężnego jedynie za 1 miesiąc pozostawania poza służbą, w sytuacji, w której faktycznie przebywał poza służbą z winy Komendanta [...] Policji od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] lipca 2017 r., co skutkowało utratą zdrowia fizycznego i psychicznego, dobrej opinii w służbie oraz w miejscu zamieszkania, drastycznym pogorszeniem się standardu życia jego małoletnich dzieci, 5. rażące naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej, przyznającej mu dodatkowo, na zasadzie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, świadczenia pieniężnego w wysokości 5 uposażeń otrzymywanych przed zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący podniósł, że w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] lipca 2017 r., na skutek drastycznego pogorszenia się zdrowia fizycznego i psychicznego - przez co nie był zdolny do podjęcia jakiejkolwiek formy pracy - w początkowym okresie przez kilka miesięcy pobierał kilkusezłotowy zasiłek dla bezrobotnych, zaś od [...] września 2015 r. stosunkowo niewielkie świadczenie emerytalne, przysługujące mu po 15 latach służby w Policji. Podniósł, że w okresie ponad czternastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych pobierał 50% wynagrodzenia, z której to sumy był zmuszony utrzymać siebie, małżonkę oraz dwoje małoletnich dzieci. Niemałe środki finansowe wyłożył również na pełnomocnika procesowego, bez którego fachowej pomocy prawnej, nie zostałby uwolniony przez sąd karny od zarzutu fałszywego pomówienia popełnienia przestępstwa umyślnego. Do czasu prawomocnego wydania wyroku uniewinniającego, był zmuszony zaciągnąć kilkudziesięciotysięczną pożyczkę od znajomych, aby jego rodzina mogła egzystować na elementarnym poziomie życia. Wypłacone mu, po dostarczeniu do Komendanta [...] Policji w [...] prawomocnego orzeczenia uniewinniającego, zaległe świadczenia pieniężne wystarczyły jedynie na pokrycie zobowiązań finansowych, które zaciągnął wcześniej u krewnych i znajomych. Za dowolne uznał przyznanie mu świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym bezpośrednio przed zwolnieniem z Policji jedynie za okres 1 miesiąca, pomimo, iż organ dysponował ustawowym uprawnieniem do przyznania przywołanego świadczenia za okres od 1 do 6 miesięcy. W jego ocenie, organ świadomie, wykorzystując fakt, iż rozwiązanie prawne zawarte w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji nosi ewidentnie cechy intra legem, w sposób zupełnie dowolny i arbitralny wykorzystał nieprecyzyjność, a zarazem ogólnikowość tej normy prawnej, łamiąc tym samym zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną przyznania M. S. świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), zgodnie z którym policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarancją obejmuje jedynie prawo funkcjonariusza do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta niewątpliwie ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Innymi słowy, organ winien zweryfikować, co zresztą uczynił, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby, wszak, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ma ono czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, a że te są najbardziej odczuwalne w sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych już po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych. Zatem nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach decydującym kryterium, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. W sprawie niesporny jest fakt pobierania przez skarżącego po zwolnieniu ze służby świadczenia emerytalnego. W okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] maja 2019 r. wypłacono wymienionemu emeryturę w kwocie brutto 94.346,51 zł. W związku ze zwolnieniem ze służby M. S. otrzymał świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji, a więc m.in. odprawę 480%, ekwiwalent za urlop - 95 dni, nagrodę roczną za 2013 r. oraz 2014 r. Okoliczności te wskazują, że M. S. nie był pozbawiony środków finansowych i skorzystał z uprawnień, jakie przysługiwały mu w związku ze zwolnieniem ze służby. Świadczenie pieniężne w maksymalnej wysokości, określone w art. 45 ust. 2 ustawy o Policji, mogłoby być przyznane wówczas, gdyby – bez względu na czas pozostawania poza służbą – bezprawnie zwolniony funkcjonariusz został pozbawiony jakichkolwiek świadczeń. Zdaniem Sądu, przeprowadzona analiza sytuacji finansowej skarżącego od daty zwolnienia ze służby w dniu [...] kwietnia 2015 r. do daty przywrócenia do służby w dniu [...] lipca 2017 r., a także rozważenie, w jakim zakresie świadczenia te rekompensowały skarżącemu skutki finansowe pozostawania w powyższym okresie poza służbą uprawniało organ do przyznania, jako rekompensacyjnego świadczenia pieniężnego, równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w Policji, za okres 1 miesiąca. Mając na względzie wszystkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł w przedmiotowej sprawie przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Z tych względów, Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.