VII SA/Wa 1978/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi T. M. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lipca 2019r., [...]- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Z M, T M, W M i A L – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019r. nr [...] odmawiającą uchylenia - na podstawie art. 155 k.p.a. - własnej decyzji z [...] października 2016r., nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, nakazującej ww. podmiotom rozbiórkę części wschodniej budynku mieszkalnego (2,06 m x 5,54 m) przy ul. [...] , dz. nr ew. [...]obręb [...]. Organ odwoławczy przytoczył art. 155 k.p.a. i wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy prawo materialne przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu zastosowanie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Następnie podkreślił, że decyzja [...] WINB z [...] października 2016r. została wydana w trybie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, który należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie – na podstawie art. 155 k.p.a. – decyzji o rozbiórce. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do nakazania rozbiórki w określonych prawem okolicznościach. Uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Dalej GINB zaznaczył, że usytuowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o ganek w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią narusza przepisy techniczno - budowlane. Jedynym sposobem usunięcia niezgodności jest zatem rozbiórka części wschodniej budynku mieszkalnego. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że bez znaczenia w tej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawców zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie. W konsekwencji organ podzielił stanowisko organu I instancji. Skargę na ww. decyzję złożyli T i Z M wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 6 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie bądź niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że decyzja dot. rozbiórki ma charakter deklaratoryjny, a nie jak powinien przyjąć organ konstytutywny, co skutkowało uznaniem, iż art. 155 kpa nie znajduje zastosowania w tej sprawie; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie słusznego interesu społecznego i obywateli, niewyjaśnienie okoliczności sprawy i brak oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji również brak prawidłowej oceny okoliczności na podstawie całego materiału, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji podtrzymania błędnej decyzji organu I instancji, c) brak dążenia do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym niepoczynienia ustaleń co do możliwości badania okoliczności związania organu przy wydawaniu decyzji rozbiórkowej, przy zaniechaniu których organ powoływał się na brak możliwości merytorycznej oceny decyzji pierwotnej, w sytuacji gdy ocena ta nie powinna być badana, winna natomiast być zbadana przesłanka dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa. Innymi słowy organ nie musiał ponownie merytorycznie oceniać decyzji rozbiórkowej, miał natomiast obowiązek ocenić możliwości zastosowania art. 155 kpa. 2). przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 155 kpa poprzez: - jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji spełnienie przesłanek wskazanych w tymże przepisie, co skutkowało odmową uchylenia decyzji; - jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji gdy przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji o rozbiórce; - niezastosowanie, gdyż organ wydający decyzję rozbiórkową powinien wydać decyzję legalizacyjną. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisom art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej, jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Podobnie, jednolicie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a więc kiedy organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, natomiast zastosowanie go do decyzji posiadających charakter związany jest niedopuszczalne (zob. wyroki NSA: z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, z 9.08.2013 r., II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Z tej regulacji wynika bowiem, iż uchylenie lub zmiana decyzji jest dopuszczalne (...), o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Chodzi przy tym nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, ale również o zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym. Taki charakter posiada niewątpliwie każda decyzja o nakazie rozbiórki - art. 48, art. 49 b, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17, dostępny w CBOIS).. W rozpatrywanej sprawie należało zatem podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie była możliwa zamiana - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z [...] października 2016r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] marca 2016r. nakazującą rozbiórkę części wschodniej budynku przy ul. [...], jak tego domagali się skarżący. Uwzględnienie wniosku prowadziłoby bowiem do podważenia celu, który ustawodawca zawarł w powołanych wyżej przepisach szczególnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.