III OSK 3257/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2799/19 w sprawie ze skargi T.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.P. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2019 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Stare Babice z [...] sierpnia 2019 r., orzekającą o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 42.400,00 zł, za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I i II półrocze 2018 r. po terminie, wskazanym w art. 9n ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 – dalej: ustawa). Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 dalej: ustawa o utrzymaniu czystości). W pierwszej kolejności Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że adresatem obowiązku złożenia sprawozdania z art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości, jak i administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy, co do zasady, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera. Skarżący był wpisany do rejestru, więc pomimo faktycznego braku odbierania odpadów w I i II półroczu 2018 r., był zobowiązany do złożenia sprawozdania zerowego. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej było zatem uzasadnione. Pomimo tego, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została wydana na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1403 – dalej: ustawa nowelizująca) zmieniono art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit a) ustawy nowelizującej, art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości otrzymał brzmienie: "Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań.". Przepis art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości otrzymał natomiast brzmienie: "Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy." Ustawa nowelizująca weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów wskazanych enumeratywnie w art. 22 ustawy nowelizującej. Wyjątki te nie dotyczyły art. 2 pkt 1 lit a ustawy nowelizującej, a zatem zmiany te weszły w życie 13 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że wydając decyzję z [...] września 2019 r. organ odwoławczy powinien był zastosować przepisy ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym ustawą z 4 lipca 2019 r. Na podstawie znowelizowanych przepisów znacznemu skróceniu ulegną okresy opóźnienia w złożeniu obowiązkowego sprawozdania. Przepisy dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie uległy przy tym zmianie i nadal wymagają nałożenia tej kary na podmioty określone w art. 9b ust 1 i na zasadach z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji publicznej orzekają w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji, a zatem orzekając w oparciu o art. 9n ust. 1 oraz 9n ust. 2 w brzmieniu już nieobowiązującym organ odwoławczy naruszył zarówno te przepisy, jak i art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni zmianę przepisów i orzeknie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Zmiana przepisów ma bowiem znaczący wpływ na wymiar administracyjnej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej. Polegało to na przyjęciu, że art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w nowym brzmieniu ma zastosowanie do sprawozdań, których termin złożenia upłynął przed wejściem w życie nowego brzmienia art. 9n ust. 1 i 2 tej ustawy. Po drugie, błędne zastosowanie art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej. Polegało to na uznaniu, że w prowadzonym postępowaniu organ miał obowiązek zastosowania tego przepisu. Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny został w sprawie ustalony. Organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, w jakim zakresie powinien być zebrany materiał dowodowy, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione i ocenione. W ocenie organu, Sąd I instancji wykazał, że wady powołane w uzasadnieniu wyroku miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań, co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Alternatywnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena możliwości zastosowania znowelizowanych w 2019 r. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości do obowiązku złożenia sprawozdania za I i II półrocze 2018 r. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości weszła w życie 13 sierpnia 2019 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji, ale po dacie wydania decyzji organu I instancji. Według uprzednio obowiązującego art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był zobowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, które przekazywał wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. W tej sprawie oznaczało to konieczność złożenia sprawozdań odpowiednio do 31 lipca 2018 r. i 31 stycznia 2019 r. Natomiast po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Przyjęcie, że w tej sprawie organ odwoławczy powinien stosować przepisy nowe oznaczałoby zatem, że opóźnienie za złożenie sprawozdania liczone byłoby za cały 2018 r. od 31 stycznia 2019 r., co miałoby wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie jest jednak prawidłowe. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. W związku z tym zasada ta nie ma zastosowania w tej sprawie. Zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powstało i zakończyło się przed wejściem w życie nowelizacji. Zdarzeniem tym był bowiem niedopełniony przez skarżącego obowiązek złożenia sprawozdania za I półrocze 2018 r. Termin wykonania tego obowiązku upływał 31 lipca 2018 r. i od tej daty organ powinien był liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Należy bowiem odróżnić zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej od samego aktu administracyjnego wymierzającego tę karę. Oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym ostatni z tych przepisów został wskazany przez Sąd I instancji bez podania właściwej jednostki redakcyjnej. Trafnie zarzucił organ w skardze kasacyjnej, że z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika na czym polegało naruszenie przez organ odwoławczy powołanych przepisów procedury administracyjnej. Uzasadnienie Sądu I instancji odnosi się bowiem wyłącznie do nieprawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji naruszył więc art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu jest również uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Kwestia zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej została już rozstrzygnięta przez Sąd I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że adresatem obowiązku złożenia sprawozdania z art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości, jak i administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie nie została zakwestionowana w zarzutach skargi kasacyjnej przez organ, jak i przez skarżącego w formie odrębnego środka zaskarżenia. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.