II SAB/Sz 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę E. P. pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy K. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej. W związku z powyższym wniosła o wymierzenie Przewodniczącemu Rady Gminy grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia 4 września 2019 r. zwróciła się do Przewodniczącej Rady Gminy o niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej. Na dzień składania skargi, tj. 23 września br., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył art. 10 ust. 2, jak również 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie informował o tym, iż dokonuje wydłużenia terminu udzielenia informacji, jak również nie wnosił o wyrażenie zgody na przedłużenie takiego terminu. Brak odpowiedzi nosi znamiona celowego i uporczywego odmawiania prawa wnoszącemu o informację wykonania jego prawa. Przewodnicząca Rady Gminy K. nie przekazała informacji Radnym Gminy, nie wprowadzono również ww. informacji do porządku obrad Sesji w trakcie Sesji Rady Gminy, która odbyła się dnia [...] r. Pismem z dnia 17 września 2019 r. Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała o przekazaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Gminy K. . Pismem z [...] r. E. P. skierowała do WSA w Szczecinie skargę na bezczynność Rady Gminy K. , uzasadnienie i wniosek której są tożsame z treścią skargi z dnia [...] r. Pismo to, z uwagi na tożsamość podmiotu i przedmiotu sprawy, dołączone zostało do akt niniejszej sprawy. Rada Gminy K. , reprezentowana przez Przewodniczącego, w odpowiedzi na skargę, sporządzanej w formie Uchwały Nr XV/101/19 z dnia 28 listopada 2019 r. wskazała, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu Rada podała, że E. P. dnia 4 września 2019 r. złożyła w siedzibie Urzędu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwróciła się o pisemne udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Uzasadnienia nieobecności radnych Gminy K. na nadzwyczajnej sesji w dniu [...] r. 2. Wyjaśnienia nieudzielenia głosu p. A. Ł. i p. M. N. na sesji w dniu [...] r. 3. Niepoddania pod obrady w dniu [...] r. uchwały, która miała zabezpieczyć środki na drogę w K.. 4. Nieprzekazywania radnym materiałów do merytorycznego przygotowywania się do obrad sesji. Dalej wyjaśniono, że Rada Gminy nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych jasno wskazuje, że ani przewodniczący rady gminy, ani sama rady gminy nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Następnie Rada wskazała, że nie sposób uznać przedmiotu wniosku za informację publiczną. Przedmiotem wniosku jest bowiem wyjaśnienie zaistniałego stanu rzeczy, nie zaś udostępnienie danych o faktach. Analiza treści wniosku doprowadza do konstatacji, że wnioskodawczyni chciałaby się dowiedzieć dlaczego (niektórzy) radni nie wzięli udziału w sesji, dlaczego nie udzielono głosu wskazanym osobom, dlaczego nie procedowano uchwały o określonym przedmiocie, jak też dlaczego nie przekazano radnym materiałów, które umożliwiłyby im merytoryczne przygotowanie. Tak zakreślony wniosek nie dotyczy przekazania informacji o faktach, ale w istocie opinii na temat pracy rady i działalności radnych. Wobec tego w sprawie nie został także spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "u.d.i.p.". Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wskazania wymaga wobec powyższego, co podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, zgodnie z którym Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 dostępne w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe orzeczenia zapadły jednak przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (dostępna w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl) odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie powyższa uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. Podkreślić należy, że przewodniczący Rady Gminy ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. wskazał, że właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, Przewodniczący Rady Gminy – wobec enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji – nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wobec tego, że przedmiotem skargi jest bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy, a nie organu gminy, już tego powodu skargę uznać należało za niezasadną. Dokonując kontroli drugiej przesłanki warunkującej możliwość stwierdzenia bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., to w ocenie Sądu żądane przez skarżąca informacje nie stanowiły informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Rady, że wniosek skarżącej nie dotyczy przekazania informacji o faktach, ale w istocie opinii na temat pracy rady i działalności radnych. Pytania o opinie, czy oceny nie są w sposób oczywisty pytaniami o fakty, co prowadzi do stwierdzenia, że żądanie tak przedstawione nie jest pytaniem o informację publiczną, na co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało również spełnione kryterium przedmiotowe. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.