V SA/Wa 1337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz W. B. kwotę 131 zł (sto trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał [...] (dalej także: "Strona" lub "Skarżący") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społecznie w łącznej kwocie 3.265,62 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 18 września 2018 r. organ uzyskał z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS informację, iż Strona za okresy rozliczeniowe styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r., opłaciła składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po terminie. W związku z powyższym, organ zwrócił się z zapytaniem do Oddziału ZUS w [...], czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r. Pismem z dnia 3 października 2018 r. I Oddział ZUS w [...] poinformował, że składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z miesiące październik, grudzień 2017 r. zostały opłacone po terminie tj.: składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni. Prezes PFRON wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Pismem z dnia 29 października 2018 r. Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r. w łącznej wysokości 844,68 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ponadto, pismem z dnia 30 października 2018 r. Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń-czerwiec 2018 r. w łącznej wysokości 2 420,94 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. Skarżący między innymi poinformowała organ, że podane informacje o opóźnieniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne są nieprawdziwe oraz przekazała kopie dowodów dokonanych opłat w terminie. W ustalonym w wezwaniu do zapłaty 3-miesiecznym terminie płatności, Strona nie dokonała zwrotu środków, wskazanych w ww. wezwaniu. W związku z powyższym Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2018 r. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Strona ponownie wskazała, że podane informacje o opóźnieniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne są nieprawdziwe oraz wniosła o zawieszenie postępowania i podjęcie przez PFRON stosownych czynności wobec czynów przestępczych z ZUS. W toku postępowania organ kilkukrotnie zwracał się do ZUS, z zapytaniem, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2018 r. Organ wyjaśnił, że na podstawie informacji z ZUS składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za ww. okresy rozliczeniowe zostały opłacone po terminie, tj. z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s.", przekraczającym 14 dni, wobec czego miesięczne dofinansowanie za ww. okresy sprawozdawcze w łącznej kwocie 3.265,62 zł zostało w całości pobrane nienależnie. Organ na podstawie danych uzyskanych z ZUS uznał, że: składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: styczeń 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 kwietnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: luty 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: marzec 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 czerwca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczym PFRON: kwiecień 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 lipca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: maj 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: czerwiec 2018 r., zostały opłacone częściowo. Pismem z dnia 31 maja 2019 r. strona skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Zarządu, zaskarżając tę decyzję w całości. W skardze Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 98 § 12 k.p.a. w zw. z art. 231 § 1 kk w zw. z art. 271 § 1 kk oraz świadome działanie wymierzone na szkodę Skarżącego. Skarżący wniósł o uznanie iż wydana decyzja jest z mocy prawa nieważna oraz, iż nie wywodzi jakichkolwiek skutków prawnych i wydanie orzeczenia przez WSA o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego oraz wynikającego z tych procedur postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził w tej decyzji żadnych samodzielnych ustaleń. Oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne m.in. za sporny miesiące. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że Strona za wskazane miesiące nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji. Skarżący konsekwentnie w sprawie wskazuje, że terminowo opłacał składki czego dowodem - według niego - są załączone do pisma z dnia 5 listopada 2018 r. dowody wpłat bankowych dokonanych do 15 każdego miesiąca. Należy podkreślić, iż Skarżący zaprezentował w ww. piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. rozliczenie wpłat z datami wpłat na rachunek ZUS. Prezes PFRON nie odpowiedział jednak w jakikolwiek sposób na przywołaną powyżej argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą w toku postępowania i załączone do pisma dowody wpłat do ZUS. Nie ulega wątpliwości, że wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu administracji w niniejszej sprawie winno zawierać szczegółowe odniesienie do pism Skarżącego i stanowiska w nich zaprezentowanego i sformułowanych w nich zarzutów wobec ZUS. Skoro strona skarżąca wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na koncie płatnika. Powyższe pozwoli na kontrolę przez sąd przyjętego stanowiska, a także umożliwi Stronie polemikę z ustaleniami. Natomiast wobec braku takich ustaleń i przedstawienia ich w decyzji, to Sąd nie jest w stanie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, iż chociaż organ administracji nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie rzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes PFRON ponownie rozpatrując sprawę odniesie się do stawianych przez Stronę zarzutów i złożonych dokumentów. Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż toczą się postępowania prowadzone przez prokuraturę jak i przez sąd powszechny. W ocenie Sądu, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje tzw. zagadnienie wstępne, które nakazywałoby organowi z urzędu zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, Lex nr 1336372). Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji niniejszego wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.