II SA/Po 1101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw /-/ I. Paluszyńska . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO lub Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] (dalej też jako strona, skarżąca lub spółka) od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2019r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach: [...] sp. z o.o. jako właściciel nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w KW nr [...] położonej w [...]. Podział działki został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].04.2015r. W wyniku podziału powstały działki oznaczone nr [...] – [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzja stała się ostateczna [...].04.2015r. (k. 7 akt adm.) Dnia [...].02.2018r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Zawiadomienie zostało odebrane przez spółkę [...].02.2018r. (k. 1 i 2 akt adm.) W sprawie dnia [...].02.2018r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. S..(k. 3-34 ak adm). Operat został doręczony w trybie doręczenia zastępczego (podwójne awizo), następnie pismem z dnia [...] marca 2018r. zawiadomiono spółkę w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego (k.36-38, 40-42 akt adm) Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. zobowiązując do jej zapłaty [...] sp. z o.o. (k. 47-48 akt adm.) Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania i art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 poz 65, dalej u.g.n.) poprzez wydanie decyzji po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] kwietnia 2015 r. Zarzucono również nieprawidłowości w doręczeniach oraz sporządzonym operacie szacunkowym (k. 53-57 akt adm.) Decyzją z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z [...] maja 2018r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznało, że na podstawie akt nie można stwierdzić, czy organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w sprawie z uwagi na dokonywanie doręczeń na różne adresy, podczas gdy doręczenia winny być dokonywane na adres ujawniony przez spółkę w rejestrze przedsiębiorców (CEIDG). SKO podało również, że organ I instancji nie dokonał żadnej weryfikacji poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, choćby pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutów skargi nie podzieliło stanowiska o wszczęciu postępowania z datą wydania decyzji zatwierdzającej podział. Wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem w lutym 2018r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji doręczył stronie ponownie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...].02.2018r. (k. 63-65 akt adm). Następnie przesłał operat szacunkowy (k. 66-67). Pełnomocnik spółki wniósł uwagi do operatu (k. 72-73), zarzucając iż biegły znacząco zaniżył wartość nieruchomości przed podziałem, porównywał nieruchomości nie spełniające cech podobieństwa, bez podania ich charakterystyki, wobec czego ustalone ceny transakcyjne nieruchomości nie mogą służyć do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem. Pismem z [...] lutego 2019r. biegły ustosunkował się do zgłoszonych uwag. Podał, że nie podziela zarzutów spółki, a wykorzystane w operacie do porównywania nieruchomości spełniają cechy podobieństwa. Decyzją z dnia [...] marca 2019r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], do zapłaty tej kwoty zobowiązał skarżącą spółkę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i podał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ podał, że zaszły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Burmistrz wskazał, że podział nieruchomości dz. nr [...], której właścicielem jest spółka, spowodował, że jej wartość wzrosła, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego- Z. S.. W operacie szacunkowym określono wartość gruntu przed podziałem na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi więc [...] zł. Rada Miejska w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustaliła stawkę procentową ww. opłaty w wysokości 15% różnicy wartości nieruchomości. W związku z tym opłatę adiacencką należało ustalić w wysokości [...] zł ([...] zł x [...]%). W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie nieważnego operatu szacunkowego, 2. naruszenie § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości niepodobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, 3. naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do zaleceń wydanych w decyzji organu odwoławczego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. W sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] lutego 2018 r. Zgodnie zaś z art 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2014 r. sygn II SA/Gd 34/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn II SA/Gl 954/16). Zasada dwuinstancyjności uniemożliwia organowi II instancji dopuszczenie i przeprowadzenie kluczowego dowodu jakim jest operat jedynie przez organ II instancji. Nadto SKO podało, że organ I instancji mimo wytycznych nie dokonał jakiejkolwiek analizy własnej sporządzonego w sprawie operatu, czego pokłosiem jest w szczególności orzekaniu w oparciu o nieaktualne opracowanie. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciwie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy postępowanie w sprawie przez organ I instancji prowadzone było w sposób niedbały i z naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw jest bezzasadny. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019.2325, dalej powoływanej jako: P.p.s.a.) stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W sprawach inicjowanych sprzeciwem stronami są tylko wnoszący sprzeciw i organ a nie inne uczestniczące w postępowaniu administracyjnym osoby. Z tych względów badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało tym, że organ I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy wydał decyzję na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego i mimo wyraźnych wytycznych zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium , uzasadnienie organu I instancji ma charakter szczątkowy – brak w nim jakichkolwiek elementów analizy własnej sporządzonego w sprawie operatu, czego wynikiem było orzekanie w oparciu o nieaktualny operat. Oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w wyniku jej podziału. Opłata adiacencka zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy, służący ustaleniu wartości nieruchomości, może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2018 r. Zgodnie z w/w przepisem mógł być wykorzystany do dnia [...] lutego 2019r. Tymczasem, jak słusznie wskazało SKO, już w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. [...] marca 2019r. operat ten utracił ważność. I choć SKO nie odniosło się do treści art. 156 ust. 4 u.g.n. , który umożliwia nadania przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej, to z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1, art. 80, 84 i art. 107 § 3 k.p.a. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Odpowiada to sformułowanym w skardze zarzutom niedbałego procedowania przez organ I instancji, który winien nie tylko bezkrytycznie przyjąć ustalenia końcowe operatu ale poddać go ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Niewątpliwie bowiem operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonana ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie w decyzji organu I instancji tego zabrakło. Procedował on w oparciu o nieaktualny operat, nie dokonując jakiejkolwiek oceny tego dowodu i nie dając temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez SKO. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów jedynie wyjątkowo dopuszcza się możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji. Zawsze bowiem prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Taka wyjątkowa sytuacji uzasadniająca dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nadmienić również trzeba, że z uwagi na brzmienie art .156 ust. 4 u.g.n. nie jest obecnie możliwe nadanie przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej, bowiem operat szacunkowy może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę maksymalnie o kolejne 12 miesięcy, licząc od dnia upływu okresu z art 156.ust. 3. W niniejszej sprawie operat był ważny do [...] lutego 2019 r. (okres z art. 156 ust. 3 u.g.n.) wobec tego i tak możliwość jego aktualizacji ( wykorzystania) istniała do [...] lutego 2020 r. a termin ten już upłynął. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że nie wskazywały one na ziszczenie się przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego ( art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a.). Niedbałe prowadzenie postępowania czy naruszenie zasady pogłębionego zaufania nie uzasadnia umorzenia postępowania a jak wyżej wskazano konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy, o ile naruszenia przepisów postępowania, jak w niniejszej sprawie mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto nie było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzech lat od daty wydania decyzji podziałowej, jak wnosiła skarżąca w odwołaniu ani też z uwagi na długotrwałe postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem po wejściu w życie zmiany art. 98 a ( dokonanego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2017.1509 art. 1). A zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 3 wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Skoro decyzja z [...].04.2015r. stała się ostateczna [...].04.2015r. termin wszczęcia postępowania upływał z dniem [...].04.2018r. Zarzuty podnoszone w sprzeciwie nie były więc zasadne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.