II SA/Gl 954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg J. K., J. M., Z. M. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., 199 ze zm.) ustalił obciążającą J. K., D. R., J. M. i Z. M. w kwotach po 2 231,25 zł każdego z nich, opłatę planistyczną jako współwłaścicieli po 7/144 części działki Nr [...] o pow. 8000 m2 położonej w I., objętej księgą wieczystą KW [...] prowadzoną przez Rejonowy w C., w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy I. i zbyciem tych udziałów aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ orzekający powołał się na treść opracowanego na użytek tego postępowania przez rzeczoznawcę J. G. operatu szacunkowego z dnia [...] r., który biorąc pod uwagę dodatkowe złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia, uznał za miarodajny i sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym w ocenie organu mógł on stanowić podstawę dla wyliczenia należnej opłaty planistycznej. Odwołania od tej decyzji złożyli wszyscy jej adresaci, przy czym trzy odwołania wpłynęły do organu pierwszej instancji dnia 31 sierpnia 2015 r. i zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. przy piśmie organu pierwszej instancji z dnia 7 września 2015 r., zaś odwołanie J. K. z dnia 4 września 2015 r., wpłynęło do Urzędu Gminy I. 14 września 2015 r. i przekazane zostało do Kolegium przy piśmie z dnia 15 września 2015 r. We wszystkich odwołaniach zakwestionowano wyliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę wzrostu wartości objętej postępowaniem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołań Z. M., D. R. i J. M. utrzymało w mocy wymienioną decyzję Wójta Gminy I., w uzasadnieniu potwierdzając ustalenia i zapatrywanie organu pierwszej instancji. Podobnie jak Wójt Gminy I. organ odwoławczy uznał przygotowany w sprawie operat szacunkowy za miarodajny dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. W wyniku skargi wszystkich adresatów powyższej decyzji do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1107/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, powinna ona rozstrzygać jednocześnie wszystkie wniesione w ustawowym terminie odwołania, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w zakresie żadnego wyjątku. Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając swoje rozstrzygnięcie odniosło się do odwołań tylko trójki adresatów tj. Z. M., D. R. i J. M., zupełnie pomijając odwołanie, złożone w ustawowym terminie, przez J. K. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak wyżej, wskazując by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium orzekło łącznie w przedmiocie wszystkich wniesionych odwołań. Po powrocie akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem do organu drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołania Z. M., D. R., J. M. i J. K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przywołaniu i omówieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdziło zaistnienie przesłanek do wyliczenia opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy. Potwierdziło ustalenia, że działka nr [...], pozostająca we współwłasności m.in. odwołujących się, według nowego planu uchwalonego w [...] r. znalazła się częściowo w jednostce 6U2 - zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej oraz związanej z jej obsługą, a częściowo w jednostce - 1US1 - tereny sportu i rekreacji, w tym wyciągi narciarskie, a zatem zmieniło się jej przeznaczenie z poprzednich planów - gdzie położona była w jednostce 29 ZL - tereny zieleni leśnej czy w części w jednostce 41R/MN - tereny upraw polowych, łąk i pastwisk z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (przy czym działka nr [...] - bez prawa zabudowy). Nie zakwestionowany został fakt sprzedaży tej działki przed upływem 5-ciu lat (umowy sprzedaży z dnia [...] r. i [...] r.). Zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowana uchwaleniem planu spowodowała wzrost jej wartości wyliczony w przygotowanym dla potrzeb sprawy operacie szacunkowym, który według organu odwoławczego sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego wnioski i wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy J. G. są logiczne i przekonujące. Odrębne, jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli wszyscy adresaci powyższego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: - art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie tej decyzji przez organ, w którego składzie znajdowały się osoby, które powinny podlegać wyłączeniu od orzekania; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wybiórczej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności z operatu szacunkowego z dnia [...] r. oraz pisemnych wyjaśnień biegłego, podczas gdy sporządzony on został nieprawidłowo i zawiera liczne braki i uchybienia, a także z uwagi na zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, - art. 153 , art. 154 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie zadufania obywateli do organów administracji i zasady przekonywania. Mają na uwadze powyższe w skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez ten organ. W obszernym uzasadnieniu odnosząc się do pierwszego zarzutu podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w identycznym składzie, jak decyzja uchylona wyrokiem Sądu z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1107/15. Zdaniem skarżących naruszono tym samym art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż członkowie ci powinny podlegać wyłączeniu od załatwienia tej sprawy. Na potwierdzenie swego stanowisko odwołali się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, podkreślono, że podstawowym problem w sprawie było ustalenie wzrostu wartości nieruchomości pozostającej we współwłasności skarżących. Operat w niniejszej sprawie, ich zdaniem, sporządzony został wadliwie. Pomimo, iż w toku postępowania wielokrotnie podnoszono ten zarzut organy nie odniosły się do tego, uznając przygotowany w sprawie operat za wiarygodny i poprawny. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi wskazując na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego wskazali na liczne nieprawidłowości przygotowanego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, nie stwierdziło naruszenia wskazanych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy I. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 778 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sposób rozumienia pojęcia "wzrost wartości nieruchomości" określa art. 37 cytowanej ustawy. Wynika z niego, że wzrost ten stanowi różnicę między wartością nieruchomością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 zd. pierwsze ustawy). Z treści art. 37 ust. 11 tej ustawy wynika natomiast, że zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte one zostały w rozdziale 1 "Określenie wartości nieruchomości" Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) tj. w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ustawy). W ocenie Sądu przepisy art.156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie w sprawach o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego (tzw. renty planistycznej). Przemawia za tym brzmienie art. 149 ustawy, z którego wynika, że przepisy art. 149 - do 159 stosuje się zasadniczo do wszystkich nieruchomości, bez względu m.in. na cel wyceny. Z kolei w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odesłano do "odpowiedniego" stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. gdyby tak było, to dopuszczalne byłyby modyfikacje odpowiednio stosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby wyliczenia wysokości renty planistycznej należy ściśle stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące m.in. zasad określenia wartości nieruchomości. Taką zasadą jest to co wynika z treści art. 156 ust. 3 cytowanej ustawy. Wprawdzie rentę planistyczną ustala się w oparciu o wartość nieruchomości w ściśle określonym czasie (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednakże nie oznacza to, że sporządzony w tym celu operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmianę innych czynników (np. wymienionych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - np. dostępne dla rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach czy cechach nieruchomości podobnych). To wszystko przemawia za wykładnia, że art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt II OSK 1097/12 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 340/15). Powyższe oznacza, że organ ustalający wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale i organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta jest na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, Lex nr 1234113 czy wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 739/08, Lex nr 510789). W art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuścił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie takie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zatem tylko potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym na skorzystania z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Analiza akt niniejszej sprawy, w tym sporządzonego w sprawie operatu, wskazuje, że organ odwoławczy oparł się w swym rozstrzygnięciu na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operat przygotowany przez rzeczoznawcę J. G. nosi datę [...] r., a decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] r. Spowodowane to zostało m.in. faktem uchylenia poprzedniej decyzji organu drugiej instancji wyrokiem tut. Sądu i ponowieniem postępowania drugoinstancyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, iż organ drugiej instancji - sprzecznie z art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - `uczynił podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. Nie pozwala ta na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Spowodowało to naruszenie wymienionego powyżej art. 156 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi jego aktualności, organ odwoławczy musiałby na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących błędnych ustaleń i danych przyjętych w operacie. Ocena trafności tych zarzutów byłaby przedwczesna. Nie jest natomiast, w ocenie Sądu, zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w identycznym składzie, jak decyzja tego organu z dnia [...] r. uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1107/15, to jednak zdaniem Sądu nie zastąpiło naruszenie powyższych przepisów. Wprawdzie w orzecznictwie nie ma w tym względnie zgodności i prezentowane są poglądy zarówno szerokiego jak i wąskiego rozumienia tego wyłączenia, jednak skład orzekający w podziela pogląd wąskiego rozumienia wspomnianego wyłączenia. Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach, zob. wyroki z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13 czy z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14. W tym ostatnim wyroku przyjęto, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 §1 pkt 5 Kodeksu stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Ustawodawca rozróżnił bowiem dwie sytuacje, gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 tego Kodeksu (art. 27 § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w które członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączenie są członkowie kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego – na poziomie drugiej instancji. Nie ma zatem podstaw do stosowania regulacji, odnoszącej się zupełnie innej sytuacji, mającej na celu zagwarantowanie rozpatrzenia sprawy przez dwie niezależne instancji administracyjne. Z powodów wskazanych powyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe wskazania. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono wobec braku stosowanego wniosku ( art. 210 cytowanej ustawy). .