II SA/Po 998/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K. i P. K. (dalej: zainteresowani; wnioskodawcy; skarżący) od "decyzji" Prezydenta Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia [...] października 2018 r., w którym poinformowano zainteresowanych o odmowie zawarcia z nimi umowy najmu lokalu nr [...] przy [...] w [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. W 2018 r. zainteresowani wystąpili do [...] Spółki z o.o. (dalej: [...] Spółka z o.o.), która zarządza mieszkaniowym zasobem Miasta [...], o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy [...] w [...]. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Dyrektor Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta [...] (dalej: Dyrektor Biura Sprawa Lokalowych [...]), odpowiadając w imieniu Prezydenta Miasta [...] na wniosek o zawarcie umowy najmu w trybie § 17 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...], wyjaśnił, że nie spełniają oni określonych w tej uchwale wymagań do zawarcia z nimi umowy najmu i w związku z tym "Prezydent podjął decyzję o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu". Pełnomocnik zainteresowanych wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od pisma z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podnosząc, że zaskarżone pismo należy traktować jako decyzję administracyjną. Urząd Miasta [...], przekazując do Kolegium odwołanie wraz z materiałami sprawy, wyjaśnił, że stosunki prawne, których przedmiotem jest najmem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym Miasta [...], mają charakter cywilnoprawny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Kolegium, przedstawiając stan faktyczny sprawy, stwierdziło, że pismo Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] jest odpowiedzią na pismo adw. W. N. z dnia [...] sierpnia 2018 r., który w imieniu zainteresowanych wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie zawarcia z nimi umowy najmu lokalu przy [...] w [...], zajmowanego bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że w piśmie tym wyjaśniono zainteresowanym, iż powyższa sprawa, zgodnie z trybem wynikającym z § 17 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., przedstawiona została Zastępcy Prezydenta Miasta [...] i Prezydent szczegółowo zapoznał się ze wszystkimi materiałami przedstawionymi zarówno przez pełnomocnika zainteresowanych, jak i przez [...] Spółka z o.o. – i uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu z wnioskodawcami. Organ II instancji stwierdził, że zawarcie umowy najmu lokalu ma charakter cywilnoprawny, wobec tego w sprawach dotyczących regulacji tytułu prawnego do lokalu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego uznał, że pismo Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] z dnia [...] października 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego sprawy indywidualnej, której załatwienie decyzją administracyjną należałoby do właściwości organu administracji publicznej. W ocenie organu II instancji, odwołanie zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji, zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od pisma niebędącego decyzją administracyjną. W takich warunkach Kolegium uznało za uzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2019 r. znak [...]., wniesionej w dniu [...] października 2019 r. (data nadania pocztowego) pełnomocnika procesowego reprezentującego obydwu skarżących, kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego "w postaci przyjęcia", że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. znak [...] nie spełnia wymagań przewidzianych dla decyzji administracyjnej, 2. błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] października 2018 r. znak [...] "nie zawiera wszystkich składników niezbędnych do zakwalifikowania jako decyzji administracyjnej", 3. w związku z powyższymi naruszeniami – niewłaściwe zastosowanie regulacji art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zainteresowani podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Argumentowali, że z tych względów pismo z dnia [...] października 2018 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tym bardziej, że zawarto w nim stwierdzenie "Pan Prezydent podjął decyzję o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu". Idąc dalej, skarżący podnieśli, że "kwestia podjęcia decyzji w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego" jest uregulowana w § 17 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie wynajmowania lokali, zgodnie z którym to przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta [...] może podjąć decyzję o zawarciu umowy najmu lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego z innymi osobami niż wymienione w ust. 1. W ocenie skarżących, we wskazanej normie aktu prawa miejscowego organ I instancji uzyskał kompetencję do załatwienia sprawy zawarcia umowy najmu lokalu: a) w formie decyzji, b) na podstawie własnego uznania opartego na rozpatrzeniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazując na to, że jest to jedyny taki przypadek w całej regulacji zawartej we wskazanym akcie prawa miejscowego, zainteresowani stwierdzili, że w takim przypadku nie sposób przyjąć, że decyzja Prezydenta [...] nie podlega żadnej kontroli w toku postępowania instancyjnego. Końcowo skarżący stwierdzili, że konsekwencją niewłaściwej wykładni art. 107 § 1 k.p.a. oraz błędnego ustalenie stanu faktycznego przez Kolegium jest niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Przy takiej argumentacji skarżący domagali się uchylenia w całości postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2019 r. i "przekazania sprawy do dalszego rozpoznania". W odpowiedzi na skargę Kolegium w pełni podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2019 r. (aktu administracyjnego o charakterze procesowym), wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., a stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma z dnia [...] października 2018 r. nr [...], skierowanego do zainteresowanych przez Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...], działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...], Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie procesowe za prawidłowe. W szczególności Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że odwołanie od pisma z dnia [...] października 2018 r. było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Pismo to nie stanowiło bowiem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 497/11, dostępny Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (tak np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 23 i NSA w wyroku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2121/15, dostępnym jw.). Wynika to z istoty sprawy administracyjnej określonej w art. 1 pkt 1 k.p.a. i zasady załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Władczej i jednostronnej formy działania organu nie można domniemywać, lecz podstawy do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie wówczas, z przepisów prawa można wywieść kompetencję organu do wydania decyzji. Wobec tego ocena charakteru pisma z dnia [...] października 2018 r. nr [...], skierowanego do zainteresowanych przez Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] zależała od odpowiedzi na pytanie o charakter prawny czynności najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalenie, że są to indywidualne sprawy o charakterze administracyjnoprawnym prowadziłoby do wniosku, że powinny być one załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, wymienionych wyżej cech decyzji administracyjnej nie posiada pismo Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] z dnia [...] października 2018 r., będące odpowiedzią na wniosek pełnomocnika reprezentującego skarżących, którzy wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji w sprawie zawarcia z nimi umowy najmu lokalu przy [...] w [...], zajmowanego bez tytułu prawnego. Jak słusznie zauważyło Kolegium, w kwestionowanym piśmie wyjaśniono skarżącym, że Prezydent Miasta po zapoznaniu się ze wszystkimi materiałami przedstawionymi zarówno przez pełnomocnika, jak i przez [...] uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu z zainteresowanymi. Przedstawione w piśmie z dnia [...] października 2018 r. stanowisko organu co do podstaw odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta [...] odwoływała się do tryby uregulowanego w § 17 ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] ([...]. z dnia [...] czerwca 2016 r., poz. [...] [aktualnie: [...]. z 2019 r., poz.[...]]). Wobec tego warto zauważyć, że przywołana uchwała Rady Miasta [...] została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1182, z późn. zm.). Ustawa ta normuje między innymi kwestie związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej i przewiduje umowny tryb najmu w ramach zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (patrz np. art. 5 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3). Pewne indywidualne akty administracyjne wydane na podstawie uchwał, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, jak np. dotyczące umieszczenia na liście osób ubiegających się o przyznanie pomocy mieszkaniowej (np. lokalu socjalnego) mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn.. akt I OPS 4/08, dostępna jw.). Nie zmienia to jednakże podstawowego wniosku, że pismo informujące o odmowie zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem jest najem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminnych, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W takich sprawach co do zasady gmina w stosunku do mieszkańców występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego dominium (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach imperium). Wspomnieć też należy, że o cywilnoprawnym charakterze spraw dotyczących przyznania (najmu) lokalu z zasobów komunalnych, w tym także lokalu socjalnego, wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (patrz orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 908/19, dostępnym jw.). W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że w piśmie Dyrektora Biura Spraw Lokalowych [...] z dnia [...] października 2018 r., użyto zwrotu "Pan Prezydent podjął decyzję o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu". Wyrażenie takie koresponduje z treścią § 17 ust. 2 (w brzmieniu sprzed [...] grudnia 2017 r.) i § 17 ust. 3 (w brzmieniu od [...] grudnia 2017 r. – [...]. z 2017 r., poz. [...]) uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], jednakże w przepisie tym jest mowa jednie o możliwości "podjęcia decyzji", czyli zdecydowania, czy Miasto zawrze umowę najmu w konkretnym przypadku, nie zaś o konieczności "wydania decyzji" w sprawie wynajęcia lokalu. W szczególności nie świadczy o tym, że intencją organu kierującego do zainteresowanych pismo z dnia [...] października 20198 r. było "wydanie decyzji administracyjnej". Nade wszystko, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że użycie takiego sfomułowania w przywołanej uchwale Rady Miasta [...] oraz w piśmie organu oznajmiającym brak woli zawarcia umowy najmu mogłoby zastąpić ustawowe umocowanie do załatwienia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, skoro kompetencji do takiego załatwienia przedmiotowej sprawy – w formie decyzji administracyjnej i przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – Prezydent Miasta nie miał. Jeszcze raz należy zatem przypomnieć, że pismo organu z dnia [...] października 2018 r. nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowiło wyjaśnienie stronie powodów, dla których Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosku zainteresowanych o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Kwestionowanie takiego stanowiska Prezydenta Miasta [...] nie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym. Ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego zainteresowani mogą dochodzić na drodze cywilnej. Podsumowując, Sąd zgadza się z Kolegium, że zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzje administracyjne mogą być z kolei wydawane tylko w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. W takich warunkach organ II instancji słusznie uznał, że pismo z dnia [...] października 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym w świetle art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. wniesienie odwołania od tego pisma było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Wszystko to świadczy to o zasadności wydania na podstawie art. 134 p.p.s.a. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.).