I OSK 2121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2896/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Hospicjum im. [...] w S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia Hospicjum im. [...] w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2015 r., I SA/Wa 2896/14 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz decyzję Wojewody P. z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ II instancji prawidłowo odczytał intencje strony skarżącej wskazując, że dąży ona do ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1090, dalej jako ustawa z 8 lipca 2005 r.), wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z decyzji Prezydenta m. S. z [...] kwietnia 2002 r. Skarżąca na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. wskazała, że jej intencją jest uzyskanie wpisu do rejestru wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającej decyzji Prezydenta m. S. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie sporu wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie w jaki sposób organ prowadzący rejestr, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. orzeka o wpisie do rejestru i o odmowie wpisu. Między stronami postępowania nie ma sporu, że dokonanie wpisu wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty do rejestru jest czynnością materialno-techniczną. Rozbieżności dotyczą odmowy wpisu do rejestru. Minister stoi na stanowisku, że odmowa wpisu do rejestru również jest czynnością materialno-techniczną, a przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie możliwości wydania decyzji. W konsekwencji postępowanie wywołane pismem skarżącej z 10 grudnia 2013 r. jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Skarżąca wywodzi, że odmowa wpisu do rejestru winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się rozbieżności jeśli chodzi o formę w jakiej organ może odmówić dokonania wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 7 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. W orzeczeniach tutejszego Sądu z 2 października 2008 r., I SA/Wa 877/08, 23 lutego 2012 r., I SA/Wa 1710/11 (skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z 21 maja 2013 r., I OSK 1534/12), 28 marca 2012 r., I SA/WA 2380/11 i z 1 kwietnia 2014 r., I SA/WA 1960/13 wskazano, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Odmienna wykładnia zaprezentowana została w wyroku NSA z 5 października 2010 r. I OSK 144/08, a następnie w orzeczeniach tutejszego sądu z 8 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1156/09, 11 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1504/09, 25 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1932/09, 13 marca 2012 r., I SA/Wa 2451/11, 24 maja 2012 r. I SA/WA 155/12 (skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2389/12). W części z tych wyroków wprost wskazywano, że odmowa wpisu do rejestru wybranej formy prawa do rekompensaty winna być dokonana decyzją administracyjną, w części natomiast akceptowano fakt rozstrzygnięcia w tym zakresie decyzją administracyjną, nie stwierdzając jej nieważności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za prawidłowy uznał drugi z przywołanych poglądów uznając, że odmowa wpisu do rejestru o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. winna przybrać formę decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 października 2008 r., I OSK 1448/08. W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Jeżeli ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). W świetle ustawy z 8 lipca 2005 r. nie ulega wątpliwości, że sprawa w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Możliwość realizacji rekompensaty jest wynikiem oceny przez właściwego wojewodę spełnienia wymagań określonych w ustawie. Konkretyzacja sytuacji prawnej wnioskodawcy w takiej sprawie obejmuje potwierdzenie przez wojewodę prawa do rekompensaty oraz określenie formy jego realizacji. Wynika to z przepisów art. 5 ust. 1-3 i art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji. Formę decyzji ustawodawca przewidział również w przypadku odmowy potwierdzenia uprawnień (art. 7 ust. 2). Jeśli chodzi natomiast o formę realizacji ustalonego prawa do rekompensaty, to wybór jednej z przewidzianych w art. 13 ust. 1 ustawodawca pozostawił osobom uprawnionym. Dokonany wybór formy realizacji prawa do rekompensaty ujawniany jest w rejestrze wojewódzkim prowadzonym przez wojewodów w myśl art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Według art. 7 ust. 3 ustawy prawo wyboru formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1, mają także osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny nabycia nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 3 wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W wyniku tego na decyzji lub zaświadczeniu wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości (art. 7 ust. 4). Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w takim przypadku jest czynnością materialno-techniczną. Ustawa nie określa natomiast formy, w jakiej następuje stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że w przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji, organ ten obowiązany jest dokonać konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176). Brak wskazania w ustawie z 8 lipca 2005 r. formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza, że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98 podkreślono, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Liczne są bowiem przykłady przepisów prawa materialnego, które posługują się czasownikowymi określeniami kompetencji organu dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, jak na przykład "zezwala, stwierdza, nakazuje". Nieodosobnione są też przypadki, w których ustawodawca nawet takim sformułowaniem nie wskazuje, w jakiej formie ma organ załatwić sprawę. Wtedy niezbędne jest sięganie do wypracowanego przez naukę prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe pojęcia decyzji administracyjnej. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996 s. 446). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne. W ustawie z 8 lipca 2005 r. tylko w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty jednoznacznie przesądzono, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenie uprawnienia następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2). Takiego warunku nie sformułowano natomiast wprost dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnioną osobę formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie oznacza to jednak, że w przypadku odmowy dokonania stosownego wpisu w rejestrze wyłączona jest forma decyzji. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa. Jeżeli zatem, wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Odmienny pogląd prowadziłby do pozbawienia osób żądających ujawnienia w rejestrze wybranej przez nich formy realizacji rekompensaty gwarancji procesowych dla ochrony ich praw, w tym prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Trzeba wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczy to osób, które uzyskały potwierdzenie uprawnienia do rekompensaty przed wejściem w życie ustawy z 8 lipca 2005 r., a więc w czasie, kiedy w myśl poprzednio obowiązujących przepisów prawo zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości mogło być realizowane bez ograniczeń, jakie przewiduje aktualnie obowiązująca ustawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Skarbu Państwa, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu, iż odmowa wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy wymaga wydania decyzji administracyjnej; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2014 r. (znak: [...]; [...]), mimo braku naruszenia prawa przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interpretacją Sądu I instancji nie można się zgodzić. Przepis art. 7 ust. 3 nie zawiera upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest aktem administracyjnym, który może zostać wydany wyłącznie na postawie powszechnie obowiązujących przepisów. O właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 21 maja 2013 r., I OSK 1534/12). Jak wskazała B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008 r.: "administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno-technicznych, których przykładem będzie wpisanie osoby fizycznej do ewidencji ludności i potwierdzenie tego w dokumencie tożsamości, wciągnięcie do ewidencji osoby prowadzącej działalność gospodarczą (...) Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać akt administracyjny indywidualny, od innych, gdy musi działać czy to w formie czynności materialno-technicznych, czy też podejmując czynności cywilnoprawne, czy wreszcie gdy może jedynie stosować działania niewładcze (...) następuje na podstawie przepisów prawa obowiązującego". Jak zaś wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2012 r. (I SA/Wa 2380/11) w sytuacji gdy niewątpliwe jest, że pozytywne załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to odmowa dokonania tej czynności nie może przybrać formy decyzji, chyba że przepis szczególny tak stanowi wprost lub na zasadzie domniemania. Taką sytuację np. przewidywał art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, 993 ze zm.), który przyznawał organowi kompetencje rozstrzygania w formie decyzji o odmowie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości. Przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna. Do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do załatwienia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli z przepisów nie wynika wprost, że organ wydaje decyzję, lecz ustawodawca posługuje się w normie prawnej formą czasownikową np. "zezwala, wyraża zgodę, wydaje koncesję, wydaje pozwolenie, rozstrzyga" to domniemywa się decyzyjną formę orzekania zarówno pozytywnie, jak i odmownie. Z art. 7 ust. 3 ustawy nie można wyinterpretować formy decyzji administracyjnej, gdy wojewoda odmawia ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ujawnienie w wojewódzkim rejestrze ma formę czynności materialno-technicznej, tym samym odmowa wpisu do tego rejestru winna mieć również taką formę i wyrażać się w postaci pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn takiego działania (tak: WSA w Warszawie w wyrokach z 1 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1960/13 z 2 października 2009 r., I SA/Wa 877/08; z 23 lutego 2012 r., I SA/Wa 1710/11; z 28 marca 2012 r., I SA/Wa 2380/11 i NSA w wyroku z 21 maja 2013 r., I OSK 55/12). W ustawie z 8 lipca 2005 r. ustawodawca wskazał, iż sprawę załatwia się przez wydanie decyzji w następujących sytuacjach: 1) potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 8); 2) odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2). W obu tych przypadkach ustawodawca wprost posłużył się wyrażeniem "prawo do rekompensaty potwierdza, w drodze decyzji" oraz "wydaje decyzję o odmowie". Tak więc tylko w tych wypadkach zostało udzielone organom upoważnienie do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie użył wyrażenia wskazującego, że wpis lub odmowa wpisu do rejestru wskazanego w art. 19 ust. 1 przedmiotowej ustawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Tak więc brak jest podstaw prawnych do zastosowania tej formy w sytuacji przewidzianej w art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., wydanie decyzji w oparciu o ten przepis skutkowałoby wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się również z zarzutem Sądu, iż brak wydania decyzji w trybie art. 7 ust 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. pozbawiałby stronę prawa do sądu. Wskazać należy, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne uprawnione są do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. do kontroli bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt l-4a. Przepisy te zapewniają stronie ochronę praw podmiotowych w zakresie niezgodnego z prawem dokonywania czynności materialno-technicznych, takich m.in. jak przewidziane w art. 7 ust 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. lub przewlekłości w ich dokonywaniu. Nie ma więc powodu, aby w sprawach, w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych, uruchamiać postępowanie administracyjne. Takiej podstawy działania organu nie przewiduje art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. (wyrok NSA z 21 maja 2013 r., I OSK 1534/12). Zatem należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez niewłaściwą wykładnię. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2014 r., pomimo że została wydana prawidłowo. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu (wyrok WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2013 r. (II SA/Kr 177/13). Wojewoda P. pismem z 21 maja 2014 r. odmówił dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. W tym postępowaniu brak było podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Dlatego też Wojewoda P. decyzją z [...] maja 2014 r., nr: [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte ze skargi Stowarzyszenia-Hospicjum im. [...] w S. z 11 grudnia 2013 r. Minister Skarbu Państwa zwraca się do składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie tej skargi kasacyjnej o rozważenie zasadności złożenia wniosku w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 oraz 264 § 2 p.p.s.a. o podjęcie uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej, tj. czy z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. wynika upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu, iż odmowa wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy wymaga wydania decyzji administracyjnej należało uznać za chybiony. Odmowy wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy należy dokonywać w drodze decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie to spełnia wszystkie przesłanki warunkujące uznanie go za decyzję administracyjną. Zaś pod pojęciem "decyzja administracyjna" należy rozumieć każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Definicja ta ma istotne znaczenie, ponieważ przepisy prawa pozytywnego posługują się różnymi określeniami na oznaczenie decyzji administracyjnej (np. nakaz, zakaz, pozwolenie, zezwolenie, koncesja, rozkaz, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub zgoda) albo wcale nie określają formy, w jakiej ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy. Określenie w konkretnym przypadku, co jest, a co nie jest decyzją administracyjną, nastręcza niekiedy poważne trudności, czego dowodem są liczne orzeczenia, wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny od początku jego istnienia, a wyjaśniające powstałe w tym zakresie wątpliwości – por. Z. Kmieciak, J. P. Tarno: Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 28–33 i 133–138. Ten kierunek wykładni został przyjęty w orzecznictwie NSA – por. np. uchwała z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 58) i uchwała z 8 września 2003 r. OPS 2/03 (ONSA 2004, nr 1, poz. 5). Również i obecnie wiele wątpliwości w tym zakresie wymagających wyjaśnienia w drodze wykładni sądowej, interpretowane jest na rzecz działania w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności za decyzje administracyjne uznano decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 12/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 57) czy też rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej (uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 lipca 2001 r., FPS 1/01, ONSA 2002, nr 1, poz. 1), a także akt właściwego ministra orzekający o unieważnieniu postępowania konkursowego na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przeprowadzonego na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) – postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 28. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2014 r., mimo braku naruszenia prawa przez organ, również należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.