I OSK 2389/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 155/12 w sprawie ze skargi T. M. i M. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od T. M. i M. M. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 maja 2012 r. I SA/Wa 155/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. i T. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2011 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 12 grudnia 1976 r. J. M. złożyła wniosek o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...] października 1979 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] oddał na rzecz J. M. oraz jej córki Z. M.-M. w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę budowlaną nr [...], o pow. 330 m2, położoną w Krakowie – Podgórzu, po ½ części. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lutego 2003 r., nr GS-14.72245-3242-83/02 potwierdził, że Teresie M. i Małgorzacie M. przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia pozostałej wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, w punkcie trzecim sentencji ww. decyzji, Prezydent stwierdził, że zgodnie ze złożonymi oświadczeniami z 15 września 2002 r., poprzedniczki prawne wnioskodawczyń zaliczyły część wartości mienia pozostawionego w formie nabycia prawa użytkowania wieczystego działki budowlanej nr [...] obręb [...] [...]. Pismem z 31 grudnia 2008 r. M. M. i T. M. złożyły wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Organ wojewódzki poinformował strony, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2003 r. nie podlega ujawnieniu w rejestrze wojewódzkim z uwagi na częściową realizację prawa do rekompensaty. Pismem z 20 kwietnia 2011 r. M. M. i T. M. poinformowały organ, że wniosek ich jest wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim formy realizacji prawa do rekompensaty. Decyzją z [...] września 2011 r., Wojewoda Małopolski odmówił ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2003 r. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zwanej dalej również "ustawą o rekompensacie", osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W związku z tym konieczną przesłanką dla ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty jest, oprócz orzeczenia potwierdzającego to prawo (skarżące niewątpliwie takim orzeczeniem dysponują – decyzja z [...] lutego 2003 r.), również fakt nie zrealizowania tego prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uprzednie częściowe zrealizowanie rekompensaty uniemożliwia automatyczne ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie, na co wskazuje decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że treść art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z 8 lipca 2005 r. musi być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli chodzi o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, oraz osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Jak podniósł organ, te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły działania prawa o rekompensacie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności odmowy ujawnienia prawa do realizacji wybranej formy rekompensaty z uwagi na częściowe zrealizowanie prawa do rekompensaty w 1979 r. Prawidłowo również organy uznały, że odmowa ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty musi nastąpić w formie decyzji. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie, zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 k.p.a. W skardze kasacyjnej T. M. i M. M. zaskarżyły opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wskazanej formy prawa do rekompensaty, mimo że przepis ten wyraźnie stanowi, iż wyłącznie osoby, które (i) posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i (ii) nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują obowiązkowo do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 ustawy o rekompensacie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, nie może złożyć wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, gdyż konieczną przesłanką dla ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty jest, oprócz orzeczenia potwierdzającego to prawo, również fakt nie zrealizowania tego prawa. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie. Przepis ten stanowi, że osoby uprawnione, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, mogą złożyć wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy rekompensaty za pozostawione poza granicami RP mienie. W grudniu 2008 r. skarżące złożyły taki wniosek do Wojewody Małopolskiego, ale nie został on uwzględniony. Wnoszące skargę kasacyjną podkreśliły że ustawodawca nie uzależnia ujawnienia w rejestrze formy rekompensaty za pozostawione mienie od niezrealizowania prawa do rekompensaty w ogóle (w jakiejkolwiek części). Gdyby taka była wola ustawodawcy, wyraźnie potwierdziłby takie stanowisko określonym zapisem w ustawie o rekompensacie. Takiego przepisu jednak nie ma, a skarżące nie zgadzają się z wykładnią przepisów dokonaną w przywołanym przez Sąd wyroku NSA z 23 października 2009 r., I OSK 60/09. Art. 6 ust. 3 ustawy o rekompensacie w swej treści jest bardzo czytelny: Osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Przepis ten ustanawia więc jedynie obowiązek określonego zachowania się uprawnionych składających wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Art. 7 ust. 1 cyt. ustawy również powołuje dowody, o których mowa w art. 6, w tym dowód przywołany w art. 6 ust. 3 - czyli dokumenty urzędowe poświadczające nabycie nieruchomości Skarbu Państwa. Dokumenty te Sąd ocenia dla potrzeb wydania postanowienia, czyli mogą funkcjonować w każdym postępowaniu o rekompensatę utraconego mienia, prowadzonym na podstawie ustawy. Natomiast z art. 7 ust. 3 nie wynika, że wniosek o ujawnienie w rejestrze mogą zgłosić wyłącznie osoby, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty w jakiejkolwiek części. Dodatkowo termin "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" należy rozumieć zdecydowanie jako oznaczający nie zrealizowanie prawa w całości. Realizacja częściowa nadal jest brakiem rekompensaty. Rozumienie tych terminów w taki sposób jest rozumieniem powszechnym. Ich wykładnia dokonana przez NSA z powołaniem się na ustawę o rekompensacie w sposób ograniczający prawa uprawnionych z tej ustawy jest działaniem niedozwolonym. Ograniczenie prawa do rekompensaty, gwarantowanego ustawą, może wynikać wyłącznie z ustawy, a nie wykładni sądowej. Słuszność stanowiska skarżących potwierdza także treść art. 19 ust. 1 ustawy o rekompensacie, który określa zawartość rejestru prowadzonego przez Wojewodę. Nie zawiera on danych dotyczących wielkości uzyskanej przez uprawnionych rekompensaty. Skarżące posiadają decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami RP przez poprzedników prawnych mienie, w tym decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2003 r. potwierdzającą, że skarżącym przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia pozostałej wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Brak jest w art. 19 ust. 1 zapisu, uniemożliwiającego ujawnienie skarżącym w rejestrze decyzji uzyskanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, potwierdzających prawo do rekompensaty. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy wynika jedynie, która kategoria uprawnionych ma bezwzględny obowiązek wystąpienia do wojewody z wnioskiem o ujawnienie prawa do rekompensaty. Pozostali uprawnieni mogą złożyć taki wniosek według własnego uznania. Z ustawy o rekompensacie nie wynika także, że posiadane przez uprawnionych do rekompensaty prawomocne decyzje lub zaświadczenia tracą choćby w części swoją ważność czy wykonalność. Skarżące uzyskały decyzję określającą precyzyjnie wartość pełnej rekompensaty za utracone mienie. WSA w Warszawie wprowadził przy wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty jako konieczną przesłankę dla ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty, oprócz orzeczenia potwierdzającego to prawo, również fakt niezrealizowania tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądza za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że niezrealizowanie prawa może oznaczać wyłącznie całkowite niezrealizowanie prawa. Interpretacja ta zastępuje zapis, którego ustawodawca nie umieścił w ustawie o rekompensacie, gdyż uznał termin "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" za jasny i zrozumiały. Wykładnia sądowa pozbawia skarżące możliwości realizacji prawomocnej i wykonalnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2003 r., a tym samym pozbawia skarżące możliwości uzyskania rekompensaty w kwocie już potwierdzonej orzeczeniem wydanym w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, dedykowanymi poszkodowanym, którzy niejednokrotnie utracili cały majątek wskutek zmiany granic RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zaznaczył, że zgadza się w całości z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z zestawienia brzemienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli chodzi o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Jak podniósł organ, te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły działania prawa o rekompensacie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tego Sądu z 23 października 2009 r., I OSK 60/09, że "z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika, że do jednej grupy zaliczono zarówno ubiegających się po raz pierwszy, jak i legitymujących się już częściową realizacją prawa, zaś do drugiej tylko posiadających potwierdzenie prawa bez jego realizacji. (...) Z systematyki przepisów dotyczących zasad postępowania, tj. art. 5-8 wynika, że potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty dotyczy osób, które częściowo zrealizowały te prawa, zaś regulacja co do tych, którzy prawa nie zrealizowali jest wyjątkiem, choć znajduje się ramach regulacji tych podmiotów niedotyczących." Przywołany pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. także wyrok NSA z 24 maja 2013 r., I OSK 55/12 oraz z 17 grudnia 2009 r., I OSK 996/09). Art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie stanowi, że osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ze sformułowania "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" mogłoby wynikać, że obejmuje ono zarówno sytuację, gdy prawo to nie zostało zrealizowane w ogóle, jak też zrealizowane zostało częściowo. Taka interpretacja przepisu byłaby uprawniona, gdyby nie art. 6 ust. 3, zgodnie z którym osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek zawarty w tym przepisie dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1). Wynika to z art. 6 ust. 1, który określa dokumenty jakie należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania w stosunku do osób, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osób które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - potwierdzenie prawa do rekompensaty, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Wniosek ten jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że poprzednicy prawni T. M. i M. M. częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty poprzez nabycie prawa użytkowania wieczystego działki budowlanej nr [...] obręb [...] [...]. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Małopolski, informując T. M. i M. M. o obowiązujących przepisach ustawy o rekompensacie oraz braku podstaw prawnych do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z uwagi na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2003 r. i na częściową realizację prawa do rekompensaty, wezwał skarżące do sprecyzowania treści żądania. W odpowiedzi skarżące wskazały, że wniosek dotyczy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim formy realizacji prawa do rekompensaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżące kasacyjnie jednoznacznie określiły zakres żądania, to Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust. 3 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie i zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.